承德能向北京收多少水錢？

40多年來，河北省承德市平均每年向北京市“無私”供水約4億立方米。近年，不堪重負的承德市一直在尋求各種解決辦法，水權轉讓能讓承德人看到希望嗎?

“水利部的《意見》對承德市來說是一個好消息，特別對促進境內潮河流域的可持續發展有利。”河北省承德市水務局副局長宋秀清對《商務周刊》說。

承德市境內的潮河是北京密云水庫的主要水源。據承德市水利部門介紹，潮河向密云水庫年均供水達到4億立方米。宋秀清稱，為了保障首都北京的供水安全，最近的20多年內，承德市在潮河上游生態環境治理和用水總量控制方面付出了很大的代價，而北京卻沒有給予相應的補償。

承德市提出的“以水聯利”的供水思路，下游的京津等地并不熱心，國家水利部2005年1月11日印發的《關于水權轉讓的若干意見》(以下簡稱《意見》)，讓承德市看到了希望。

該《意見》首次明確，所轉讓水權的價格和相關補償，即水權轉讓費，必須由受讓方承擔，費用的確定應考慮提高供水保障率的成本補償、生態環境和第三方利益的補償等多種因素。這一點讓承德人感到振奮。然而已經維系了數十年的北京和承德之間水資源使用的狀態會因為一紙《意見》而改變嗎？

承德市的抱怨

自然地理環境決定了上下游關系，承德市也就天然成為了北京水資源的供給方。“雙方正式形成供需關系是在1963年，當年潮河就開始為密云水庫供水。”宋秀清說。

潮河發源于河北省承德市豐寧縣，經灤平縣后，從北京市密云縣注入密云水庫。潮河是密云水庫支柱水源，資料顯示，潮河每年注入北京密云水庫的水量約占密云水庫年入庫水總量的50％以上。

供需關系建立的前20多年，雙方基本相安無事。但隨著潮河流域污染和水土流失加劇，自1989年開始至今，承德市在潮河上游生態治理、水土保持、節水等方面的投入累計已經超過20億元。

這筆資金投入已成為承德市財政的一大負擔，而且承德市認為，為了北京的水安全，承德市還付出巨大的機會成本。

據承德市環保局介紹，1980年代初期開始，承德市大力取締、關閉潮河沿岸污染企業和高耗水的礦山企業，同時有意識地限制一些污染和高耗水企業的設立。承德市環保局對《商務周刊》舉例說，廠址設在承德豐寧縣的承德九龍醉酒廠， 從2001年開始，被迫停產整頓治理，至今沒有恢復生產。“這個酒廠如果生產的話，上繳利稅占豐寧縣財政的一半以上。”該局污染控制科科長殷明慧說。

潮河流域被關閉的企業遠不止承德九龍醉酒廠一家，根據承德市環保局向記者提供的數據，僅1996年一年，就有70多家小型污染企業被關閉；從1999—2004年，潮河沿岸又關閉38家企業，100多家礦山企業被取締。

殷明慧介紹說，由于污染和高耗水而受到限制，作為承德市支柱產業之一的冶金和礦山選采業在最近幾年發展緩慢，一些項目國家并沒有明令禁止，但承德市也進行了限制。承德市環保局向本刊提供了地處潮河沿岸的承德市灤平縣的一組統計數據：從1995-2004年，因為關閉和限制污染和高耗水項目上馬，“導致灤平縣年均工業產值減少人民幣5.6億元，財政收入年均減少4500萬元”。

“豐寧縣的情況和灤平縣也差不多。這么多的損失，加上市政府累計投入的數千萬元治污費用，都是承德市負擔了。”殷明慧說，“我們這么做出發點很單純，就是要減輕潮河的污染，保證向下游北京供水的安全。”

與此同時，為了保持水土，承德市政府曾于2002年發文，禁止在潮河沿岸放牧，牛羊只能圈養。這也導致承德市的山羊數量下降50%以上，只有不到100萬只。承德市畜牧局曾估算，除去人力成本和質量影響，僅此一項造成的損失就達5億多元。

更重要的是因為缺水，承德市只有從自身節省來保證向北京供水。宋秀清說，以前潮河多年平均地表徑流都有七八億立方米，但最近幾年都不到1億立方米。特別是1997—2003年間河北連續干旱，整個潮河流域都缺水，而為了保證向北京的供水量，承德市不得不做出一些犧牲。

宋秀清說，雖然承德市自身也非常缺水，但一直沒有修建骨干性的控制性水利工程，潮河上游沒有一座大型水庫。之所以沒有修建，是因為修建大型水利工程必然會對下游北京的供水產生影響。

“為了保證向北京供水，水利部、發改委等國家主管部門不批準；另一方面，承德方面也認為要為大局著想，寧可自己少用一點，作出一點犧牲。”宋秀清說，從1999年開始，河北省政府、承德市政府都曾多次專門發文，要求加強承德市和張家口的生態環境建設，以“確保北京和天津的用水”。

“當然，治理環境對承德市自身的長遠發展也有好處，但如此巨額投入，其基本的一個出發點是要保證北京能喝到密云水庫的二類水。”宋秀清說。

就在承德市投入巨資治理水土、保證供水安全的同時，承德市認為，下游受水的北京沒有對付出代價的承德市給予明顯的支持。

“從專業的角度說，以前潮河的水從承德流到北京，那叫‘匯水’，承德市不需要付出什么成本，水源很充足，承德市也用不完那么多的水。”宋秀清從專業角度向《商務周刊》解釋，但是在最近的20多年里，為了保證水質安全和供水量，“承德市付出了代價，水是有‘價值’的東西了， ‘匯水’實際上就轉變為‘供水’。既是供水，那么受水的北京就應當給予補償。”

“以水聯利”的補償探索

承德市開始謀求以市場機制實現供水與自身發展的平衡，但北京方面并不這么認為。針對河北方面的抱怨，2004年初爆發的“京冀拒馬河水權之爭”中，北京市政府一位官員曾向媒體表示，北京也沒少給河北錢，北京、天津兩市與河北省之間一直有對口支援，雖然這種支援并沒有以用水補償的名義出現，“但具體怎么回事，大家都明白”。

這位官員所指的“大家都明白”，據北京市水利科學研究所副總工程師，水資源與環境規劃研究中心主任劉洪祿介紹，指的是北京為解決對上游環境治理的補償性投入，曾與水利部聯合出臺過一個《21世紀初期首都水資源可持續利用規劃》（以下簡稱《規劃》）。

1996年，因為上游污染嚴重，官廳水庫被迫停止飲用水供水，致使北京市居民生活用水出現危機。此后，國家水利部和北京市政府方面聯合成立“21世紀初期首都水資源可持續利用規劃”領導小組。2001年《規劃》得到國務院批準，計劃在2001—2005年5年內，在河北、山西等北京上游水源地進行水土保持、節水、防治污染、建設生態農業經濟區等項目建設。國家水利部水資源司司長吳季松曾指出，《規劃》的核心目標，是以水資源的可持續利用，保障首都及周邊地區經濟與社會的可持續發展。

“《規劃》是到目前為止，北京上游水源地環境治理項目中最大的一個。項目計劃總投資約220億元人民幣，其中中央補助約70億，北京拿出其余的150億。” 《規劃》協調小組辦公室成員、國家水利部水資源司官員顏勇告訴《商務周刊》，目前《規劃》已完成投資約70億。

但承德市認為，《規劃》的實施力度并不夠。承德市水務局副局長宋秀清透露，《規劃》計劃在承德地區的節水灌溉、河流生態治理等項目上總投資15億，但截至2004年底，承德地區只獲得不到3億元的資金。

“北京每年也會組織一些人員在潮河兩岸植樹造林，還有一些零星的資金支持等等，但這些投入相對于承德市的付出來說是杯水車薪。”承德市一位官員說，通過缺乏機制約束的項目實施提供補償，顯然無法維持常態，也無法保證補償的效果。

2004年2月的承德市第十一屆人民代表大會二次會議上，承德市長景春華在《政府工作報告》中提出，2004年政府工作要點之一，就是要“加強與京、津協作，由‘以水聯誼’向‘以水聯利’戰略轉變”。

“以水聯利”或者叫“以資源換支持”，這種想法最早始于1990年代初，但大部分都是口頭提出。從2004年開始，“以水聯利”成為承德市在水資源利用方面的一個基本立場。承德市希望以此建立一種“水資源有償使用的長效機制”，實現北京、天津的供水安全和承德市生態、經濟發展的“雙贏”。

“不是說承德市離了北京、天津的補償就活不了了。”宋秀清說，而是“以水聯誼”已經無法維持，承德市付出了很大的代價，北京、天津為此受益，他們也應當分攤一部分成本作為給承德市的補償，“獲得補償能夠發展得更好，對環境治理投入更多，實現良性循環”。

承德市水務局也制定了今后一段時間內承德市水務發展戰略方向：“圍繞密云、潘家口、大黑汀水庫‘三盆水’，做好‘以資源換支持’的大文章，從過去的‘以水聯誼’向‘以水聯利’轉變。”

承德市水務局局長李相國接受本刊采訪時認為，北京、天津應該以實際行動體現“飲水思源”，“以水聯利”可以有包括資金、物質、建設項目等在內的各種實現形式。“承德市付出不小的代價，保質保量地將水幾乎無償地送到北京，如果每年4億立方米的水進入市場交易，每立方米水售價僅以3元計，一年就是12億的收入，為什么北京不能從中拿出一部分支持水源地建設呢？”李相國說，當前對承德市生態治理的支持主要是通過一些國家的建設項目來實現，承德市提出“以水聯利”，其實更希望以此能建立一個機制來保障這種補償的實施，使其變為一種常態，而不是隨著一個項目的結束而結束，通過這種長效的補償更能最大限度地激發上游地區環境治理的熱情。

承德市提出“以水聯利”，得到的回應卻很平淡。承德市政府方面告訴本刊，北京方面口頭上表示積極配合，但一直沒有實質性動作；與北京相比，天津的態度更冷淡，天津方面曾有官員表示說，這些水是國務院分配給天津的，與承德無關。《商務周刊》就此咨詢北京市水務局和北京市政府新聞辦公室，雙方都表示對“以水聯利”并不清楚。

分不清權利哪來的交易

“北京也不是一點補償的想法都沒有，只是具體操作難度大。北京應給承德市多少錢，不好算。”北京市一位水利專家說。

如何合理地計算出北京、天津到底該向承德市支付多少補償？承德市水務局副局長宋秀清坦言：“現在我們也算不好這個賬。”

宋秀清認為“說不清”的一個重要原因，是現在沒有一個大家公認的測算依據，上下游各說各的，誰也不服誰。要解決這一問題，必須要國家首先出臺政策依據，否則“算賬也沒用，北京、天津不認”。

水利部水資源司副處長顏勇也認為，目前中國的水權制度以及相應的法規還不完善，相應的水資源如何進行初始配置，依何標準計算補償額，所有的這些問題都無法解答。因而下游即使愿意補償，也不知道該如何補償、補償多少，如果硬要說補償，那很可能“新賬還沒算清，老賬又翻起來了”。

就在承德算不清賬的時候，國內卻已經有上游從下游地區拿到了真金白銀。2005年1月6日，中國內地首例水權交易成功實現，浙江義烏以每立方米4元人民幣的價格，購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權。

此后幾天，水利部即印發《關于水權轉讓的若干意見》。但宋秀清認為，水權交易的前提是確定交易各方的水權，《意見》中的條款都過于原則，如果沒有相關的配套措施，操作起來會比較困難。所以承德目前仍然希望下游發達地區“發揚風格”，對上游給予包括物質形式在內的各種“支持”。

水利部政策法規司處長熊向陽向本刊承認，《意見》中的規定確實比較原則，但現在要想確定一個補償的計算標準仍不現實。他認為，《意見》最重要的意義在于政府以此表明了對水權轉讓實踐的肯定，至于具體如何操作仍然需要各地區間的協商與探索。

北京天則經濟研究所所長盛洪在接受《商務周刊》采訪時分析說，承德與北京之間如果不提“水權”，而只是下游發達地區基于“飲水思源”對上游欠發達地區提供援助，雙方只要協商談判就可以了；如果涉及“水權”，那么無論是在理論上還是在操作程序上都異常復雜，涉及流域水資源分配、水權分配、水資源價值核算等諸多內容。

“制度化的水權交易是解決此類問題的最終出路。”盛洪說，如果不能建立水權、水價和水市場制度體系，水利部門在水權交易、補償方面的協調能力相當有限。

其實在《意見》受到輿論熱捧的同時，水利部同時發布的《水權制度建設框架》（下稱《框架》）卻少有人關注。《框架》中指出，在現有的法律法規中，已有許多規定涉及水權制度，但其中部分規定需要在新的歷史條件下進行調整，而水權制度體系中更多的內容尚待作明確規定。《框架》表明，水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度、水權流轉制度三部分內容組成，在全國水資源規劃、流域水資源分配的協商機制、水資源價值核算、水權分配和水市場建設等方面，應當盡快研究制定并實施相關的法規。

在內地首例水權交易“破冰”之后，又傳出同在浙江、飽受缺水之苦的慈溪，也計劃向上虞湯浦水庫買水的新聞。由此，宋秀清對“以水聯利”的未來充滿信心，“慢慢來，這是必然的一步。”他笑笑說。