關(guān)于行政執(zhí)法責任制的理性思考

［摘要］本文對行政執(zhí)法責任制的概念、理論基礎(chǔ)、科學定義作了分析論述，并就建立行政執(zhí)法責任制監(jiān)督體系提出了建議。

［關(guān)鍵詞］行政執(zhí)法責任制理論基礎(chǔ)定義監(jiān)督體系

行政執(zhí)法責任制是落實依法行政的重大措施之一。目前每個省都在對此進行探索，但由于缺乏統(tǒng)一的模式，不同的地方對該制度的理解和操作有一定的差異。從理論上解決行政執(zhí)法責任制相關(guān)問題，對于完善行政執(zhí)法責任制，推進依法行政進程具有重要的意義。

一、關(guān)子行政執(zhí)法責任制概念的思考

（一）目前行政執(zhí)法責任制概念的缺陷。

對于行政執(zhí)法責任制的概念，有的人認為，行政執(zhí)法責任制是以規(guī)范行政執(zhí)法為目標，明確執(zhí)法責任為內(nèi)容，在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的自我約束機制。有的人認為，行政執(zhí)法責任制是一種針對行政機關(guān)可能不依法執(zhí)法或不適當執(zhí)法而建立的行政機關(guān)承擔過失的制度。筆者認為上述兩種概念都存在缺陷，不能全面地涵概行政執(zhí)法責任制。

（二）行政執(zhí)法責任制的科學定義。

給行政執(zhí)法責任制下定義既應考慮現(xiàn)在通行的一些做法，又應著眼于它未來的發(fā)展趨勢，即：做到現(xiàn)實性與前瞻性的有機結(jié)合。行政執(zhí)法責任制的科學定義應為：在行政機關(guān)建立和實施的、行政職權(quán)行使與責任承擔一體化的、用權(quán)必須接受內(nèi)外部監(jiān)督的制度體系的總稱。這樣定義的優(yōu)越性在于既揭示了行政執(zhí)法責任制內(nèi)涵，即權(quán)責一致；又規(guī)定了用權(quán)必須接受外部監(jiān)督，符合群眾要求加強行政執(zhí)法責任監(jiān)督機制的迫切愿望。未來的行政執(zhí)法責任制必將是一個外部監(jiān)督機制十分強勁、完善的制度。之所以要說責任制是制度體系的總稱，是因為行政執(zhí)法責任制不是一個單個的制度，它包括了行政執(zhí)法崗位責任制、行政執(zhí)法公示制、評議考核制、過錯責任追究制等多項制度，這樣定義揭示了它的多元化特征。

二、關(guān)于行政執(zhí)法責任制理論基礎(chǔ)的思考

從理論上探討建立行政執(zhí)法責任制的基礎(chǔ)是什么，對于實踐中如何構(gòu)建這項制度，把握責任制深層次的內(nèi)涵以及未來努力的方向都有很強的指導意義。我們常常說實行行政執(zhí)法責任制是依法治國的需要，是建設(shè)廉潔、高效、勤政、務實的政府的需要，是改革開放的需要。可見行政執(zhí)法責任制的作用是多方面的。但是，從法理學的角度來分析，筆者認為：建立行政執(zhí)法責任制實質(zhì)性的意義在于控權(quán)，即控制一切掌握行政權(quán)力的人濫用職權(quán)。控權(quán)論是行政執(zhí)法責任制的理論基礎(chǔ)。

法治思想中的控權(quán)觀念最早見于柏拉圖的名篇《法律篇》。“服從法律的統(tǒng)治”是他法治觀念的核心。“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福。”^①控權(quán)和約束行政權(quán)在我國建國初始階段就受到批判，行政法僅僅是國家對社會實施行政管理的法律手段。改革開放以后，行政法的控權(quán)性得到理論界的承認，但這種承認十分有限，控權(quán)始終沒有被確立為我國行政法的根本屬性和主要任務。

（一）行政權(quán)力行使的特點決定了控權(quán)論應成為行政執(zhí)法責任制的理論基礎(chǔ)。

要理解為什么要把控權(quán)論作為行政執(zhí)法責任制的理論基礎(chǔ)，就必須對現(xiàn)代行政的特點作充分把握。從行政權(quán)力行使的特點來看，它具有以下幾個顯著特征：

１．行政權(quán)力在行使對象上的廣泛性。據(jù)報載：從１９７９年到１９９９年８月底，全國人大及其常委會共制定了２５３件法律和１０６件有關(guān)法律問題的決定；國務院頒布的現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有８００多件；３０多個省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定或批準了７０００多個地方性法規(guī)，行政機關(guān)通過的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章有２５０００多個^②。而這些法律、法規(guī)、規(guī)章有８０％以上是由行政機關(guān)負責實施的。

２．行政權(quán)力行使過程中的不平等性。行政權(quán)力的行使是在行政組織法或法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，即可自行決定和直接實施，而無需與行政相對方協(xié)商并征得相對方同意。

３．行政權(quán)力行使過程中的自主性。行政權(quán)力的行使一般都采取積極主動的方式，不需要行政相對人的同意。行政機關(guān)還可對行政相對人的權(quán)利行使和義務履行情況自主地進行監(jiān)督檢查。

４．行政權(quán)力行使過程中的強制性。行政權(quán)力的行使以國家的強制力作為保障。行政機關(guān)為行使其管理職能，享有相應的管理權(quán)力和管理手段。行政執(zhí)法在遇到障礙時，可依法借助一定的強制手段消除障礙，保障行政執(zhí)法行為的實現(xiàn)。行政權(quán)力行使的基本特點顯現(xiàn)了行政權(quán)力主體地位的優(yōu)越性，決定了行政權(quán)力自身存在一些容易產(chǎn)生濫用權(quán)力、形成權(quán)力腐敗的“病灶”。因此行政執(zhí)法責任制的最主要的任務理應是發(fā)揮自身的優(yōu)勢，控制行政執(zhí)法主體濫用權(quán)力，促使其依法行政。

（二）行政權(quán)力運行的狀況決定了控權(quán)論應成為行政執(zhí)法責任制的理論基礎(chǔ)。

我國行政權(quán)力運行中存在的問題很多，如機構(gòu)臃腫、職責不清、管理過程缺乏公開性、過于隨意與不守信用、執(zhí)法主體“自由裁量權(quán)”過大、缺乏有力的監(jiān)督等等，體制上的弊病致使貪污受賄、有償服務、亂處亂罰、執(zhí)法不公等現(xiàn)象時有發(fā)生，為老百姓所痛恨。

我國是一個行政主導的國家，政府行政權(quán)力相當大，而它受到的控制又如此微弱，因此，加強控權(quán)是改變目前行政執(zhí)法狀況的惟一出路。行政執(zhí)法責任制就是在這種背景下應運而生的，其最根本的目的就是控權(quán)，通過權(quán)責一體化，促使行政執(zhí)法主體依法行政。行政執(zhí)法責任制雖然具有管理、保權(quán)、控權(quán)等多重功能，但在目前控權(quán)作用明顯偏小、行政權(quán)被濫用的危險隨時存在的情形下，控權(quán)論理應成為行政執(zhí)法責任制的理論基礎(chǔ)，定位在控權(quán)論基礎(chǔ)上的責任制才能準確地反映出我國行政執(zhí)法狀況的實際，才是高起點、高標準、深層次并富有生命力的，才能發(fā)揮其約束權(quán)力濫用的最大效能，順應行政法治的必然趨勢。

三、關(guān)于行政執(zhí)法責任制內(nèi)涵的思考

一個完備的行政執(zhí)法責任制，至少應包括以下基本內(nèi)容：（１）行政活動應當處于責任狀態(tài)；（２）行政責任的承擔以違法、不當或損害為前提；（３）對行政執(zhí)法過錯應當進行合理的歸責、追究；（４）對侵害和損失應予以行政救濟。鑒于上述行政執(zhí)法責任制總體上的要求，行政執(zhí)法責任制應由四個部分組成：

（一）執(zhí)法崗位責任制度。即由政府調(diào)整和明確所屬各行政執(zhí)法部門關(guān)系，依法確定各行政部門的職權(quán)，規(guī)范行政執(zhí)法主體，確定行政執(zhí)法部門的主要負責人為第一責任人，然后，逐級分解落實執(zhí)法責任，實現(xiàn)行政執(zhí)法的程序化、規(guī)范化。

（二）行政執(zhí)法公示制度。即向社會和行政管理相對人公開法律、行政主體、執(zhí)法程序，辦事結(jié)果等，接受社會監(jiān)督，提高行政效能。

（三）行政執(zhí)法評議考核制度。即將行政執(zhí)法情況讓有關(guān)部門和群眾評議，評議考核結(jié)果與責任人直接掛勾，評議不合格者將受到降職、免職、調(diào)離、清退等各種處罰。

（四）行政執(zhí)法過錯責任追究制度。即行政執(zhí)法機關(guān)及工作人員在行政執(zhí)法過程中違法或執(zhí)法不當，侵犯了行政管理相對人的合法權(quán)益，應承擔相應的責任。英國法學家戴西強調(diào)行政機關(guān)必須與普通公民遵守同樣的法律規(guī)則，承擔同樣的責任^③。在過錯責任制中應該強調(diào)兩點：第一是承擔過錯責任的前提是行政執(zhí)法主體主觀上有過錯且該過錯造成了對行政管理相對人的損害；第二是行政機關(guān)承擔的法律責任除足以使行政機關(guān)停止侵害外，對于公民合法權(quán)益受到的侵害應有充分的賠償規(guī)定。行政執(zhí)法責任人在國家賠償公民后，應承擔全部或部分賠償費用，并受到相應的行政處分。

四、關(guān)于建立行政執(zhí)法責任制監(jiān)督體系的思考

對行政執(zhí)法最強有力的監(jiān)督形式應是司法審查和人大的監(jiān)督，其他外部監(jiān)督形式有社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等。司法監(jiān)督不屬行政執(zhí)法責任制的研究之列。目前要發(fā)揮行政執(zhí)法責任制的最大效能重點要加強人大的監(jiān)督。人大對行政機關(guān)的監(jiān)督理應成為我國行政監(jiān)督機制的最高層次和最主要的方式。此外，還應逐步完善社會、輿論監(jiān)督等形式。這樣，行政執(zhí)法責任制的作用才能日益彰顯，依法行政才能不斷向縱深發(fā)展。

１．強化人大對行政執(zhí)法責任制的監(jiān)督。目前，人大對政府的監(jiān)督除了聽取工作報告、提出質(zhì)詢、調(diào)查研究、提出建議外，其他方面仍很薄弱，很多省、市尚未將行政執(zhí)法責任制列入人大對政府監(jiān)督的硬性項目，有的地方雖然列入了，但無操作細則。鑒于此，應從以下幾方面完善人大對執(zhí)法責任制的監(jiān)督。一是完善人大監(jiān)督立法，盡快制定監(jiān)督法。二是加強人大對行政執(zhí)法責任制運行全過程的監(jiān)督，包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督三個階段。事前監(jiān)督主要指行政執(zhí)法責任制實施前，人大審查其合法合理的問題；事中監(jiān)督是行政執(zhí)法責任制運作過程中，人大監(jiān)督其是否合法，合理，是否存在偏差的問題；事后監(jiān)督是指行政執(zhí)法責任制運行過程中出現(xiàn)偏差或已造成消極后果時的制約。對其監(jiān)督和糾偏是否有效，是衡量權(quán)力監(jiān)督機制是否對責任制形成制約的標志。

２．完善社會輿論監(jiān)督機制。人心向背決定政權(quán)存亡，社會輿論是人心向背的晴雨表。如果沒有輿論監(jiān)督作后盾，對行政執(zhí)法責任制的監(jiān)督很難落到實處，也不可能穩(wěn)定地、持久地達到監(jiān)督目的。要加強社會輿論監(jiān)督，首先必須盡快制定《新聞法》，在確定新聞自由的原則基礎(chǔ)上，對新聞工作者的地位、職責及其新聞報道加以明確的規(guī)范，既要打破新聞壟斷，防止行政干預，又要強調(diào)新聞報道的客觀性、真實性，使之成為反映社情民意，監(jiān)督國家機關(guān)依法辦事的工具。其次，要廣開輿論監(jiān)督渠道，切實保障群眾投訴有門，且人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)不因舉報、提意見受到侵害。要進一步健全群眾來信來訪接待反饋制度，做到件件有答復，事事有結(jié)果。

注釋：

①參見《西方法律思想史資料選編》，北京大學出版杜１９８３年版，第２５頁。

②《法制日報》，１９９９年１０月２８日。

③《人權(quán)與憲政》，中國法制出版杜１９９９年版，第３０４頁。

④郭道暉：《論以法治官》，載《依法治國與廉政建設(shè)》。