農業行政綜合執法體制若干問題初探

［摘要］農業部在全國開展的農業行政綜合執法試點工作，已取得明顯成效。本文對各地采用的三種較典型的試點模式作了簡要評析，對試點中有關綜合執法機構的設置和職能配置、綜合執法隊伍的建設、綜合執法的保障機制等爭議較多的問題進行了初步探折，提出了設立省、地（市）、縣三級農業行政執法局及相應內設機構的設想，提出了建立執法人員資格準入制度、執法主案和執法助理制度、執法人員職業化保障機制、執法工作制度等方面的建議。

［關鍵詞］農業綜合執法執法機構職能配置保障機制

改革開放以來，我國農業法制建設取得了很大進展。全國人大和國務院頒布了《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農業技術推廣法》等２８部法律法規，一大批地方性法規、規章也相繼頒布施行。在農業和農村經濟的主要領域已基本形成較完備的農業法律體系。但由于受傳統計劃經濟舊體制的影響，各級農業部門長期以來偏重于抓農業生產和技術推廣等常規業務性工作，對行政執法工作認識不足，沒有把農業執法置于應有的重要位置。而且執法體制不順，執法機構既從事推廣服務甚至經營，又履行執法職能，政事、政企不分，既當“運動員”又當“裁判員”。加上執法機構分散、多頭執法、隨意委托執法、重“許可”輕“管理”等，嚴重影響著農業執法的公正性和權威性，削弱了農業行政執法的整體實力，降低了農業執法效率。上述這種農業執法體制，已不能適應社會主義市場經濟條件下農業和農村經濟快速發展的需要，不能適應依法治國、依法行政的要求。農業執法體制的創新已勢在必行。為此，各級農業部門對農業行政執法體制進行了大膽的改革和探索。到目前為止，全國大多數省、市、自治區的農業部門開展了綜合執法試點工作，均取得了明顯成效，也積累了許多經驗。但是，由于綜合執法是農業行政執法體制的—項重大改革，涉及機構變動、職能轉變，關系到各方面利益的調整。因此，在試點過程中，不可避免地遇到了—些新情況、新問題。特別是在綜合執法機構的設置和職能配置、綜合執法隊伍的建設、綜合執法的保障機制等問題上存在較大的爭議。本文擬對這幾個綜合執法試點中倍受關注的問題進行初步的探析，并提出自己的一些設想和建議。

一、農業行政綜合執法機構的設置和職能配置

（一）對幾種農業綜合執法試點模式的評析。

能否合法設置綜合執法機構，合理配置職能，是建立農業行政綜合執法體制的關鍵。各試點單位對此都非常重視，并進行了積極探索和大膽實踐。由于地方機構改革尚未完成，原有的農業執法機構設置又復雜多樣，各地的經濟發展水平又不相同，因而，在試點過程中，出現了多種類型的綜合執法模式。筆者將其歸納為以下三種試點模式：

模式一：組建新的綜合執法機構，集中行使法律法規及規章賦予農業部門的所有執法職能（包括依職權和法律法規授權），稱之為“大綜合”模式，如浙江省舟山市定海區農林局^①、河北省永年縣農業局、江西省永修縣農業局、黑龍江省呼蘭縣農業局等試點單位。這些單位的特點是都經機構編制部門批準，成立農業行政綜合執法大隊，定性為財政全額撥款的行政性事業單位，定編２０—４０人，與內設的法制工作機構合署辦公，專司農（林）業、畜牧業、農機等農業部門管理職責范圍內的所有執法職能。但各單位在執法大隊的內設機構設置及職能配置、運作方式上略有差異。

模式二：組建新的綜合執法機構，相對集中行使行政處罰權和部分行政許可權，稱之為“小綜合”模式。如江蘇省鹽城市農業行政執法支隊，掛靠農業局政策法規科，負責以農業局為執法主體的行政處罰和經營性行政許可，而技術監測、質量檢驗、生產性行政許可及法律法規授權的動植物檢疫等仍保留在原事業單位。蘇州市則另設立質量檢測中心，把事業單位的質量監測職能全部集中起來，由中心統一承擔。

模式三：在已有的法制工作機構的基礎上，增加少量編制，從農業部門內部調劑執法人員組建合署辦公的綜合執法機構，相對集中執法職能（主要負責查處重大復雜案件），日常執法仍由原事業單位承擔，又稱之為“統分結合”模式。如河南省新鄉市農業行政執法支隊，以市農業局法制科為依托，實行兩塊牌子、—套人馬，負責制定工作計劃，組織大的執法檢查活動，查處重大復雜案件，綜合協調和監督專業執法機構，檢查督導基層執法工作。其它日常的專業執法、技術性檢測、動植物檢疫及生產經營行政許可仍保留在相關事業單位。

上述三種模式的共同之處在于：（１）都設立了全額撥款行政性事業單位性質的綜合執法機構；（２）大都與法制工作機構合署辦公（內部有分工）；（３）都是委托執法。而主要的差別則體現在綜合執法機構的職能配置、執法權綜合程度、內設機構等方面?！澳Ｊ揭弧备母锪Χ茸畲?，沖破了舊的執法體制的束縛，職能配置也更趨合理，試點效果也更明顯，基本上達到了農業部提出的“初步建立起機構設置合理，運行有效便捷，行為規范公正的農業行政執法體系”的試點目標，較好地解決了舊體制產生的各種弊端，有利于提高農業行政執法的整體實力和效率。還有一點值得注意的是：絕大多數試點單位仍沿用了舊的執法體制中按專業分類執法的方式。這種傳統的執法方式有著很大的局限性，它只是簡單地把分散在各專業機構的執法職能和人員集中到綜合執法機構，并沒有從根本上消除農業執法舊體制帶來的各種弊端，體現不出綜合執法的真正功能和效力。而浙江定海和四川成都的綜合執法機構，按職能設置內設機構的方式，就很有創新性。他們較好地運用了權力制衡機制，體現了合理、合法和公平、公正的執法原則，是市場經濟條件下農業綜合執法的發展方向，值得各地推廣和借鑒。

（二）建立統一的農業綜合執法機構和合理配置執法職能的設想和建議。

１．組建農業行政執法局，徹底理順農業執法體制。

在省、地（市）、縣三級分別組建農業行政執法局（有海域或較大內陸水域管理任務的地方，可以加掛漁政監督管理局的牌子），作為歸口各級農業部門的二級機構（若在農業、畜牧獸醫、水產或漁業、鄉鎮企業行政管理部門分設的地方，跨部門綜合執法則應考慮作為當地政府的組成部門或直屬機構），定性為行政機關（在行政編制緊缺情況下，可暫定為行政性事業編制以過渡），以自己的名義集中行使農業行政執法權（包括法律法規直接授權），而不再委托執法。

２．明確農業行政執法局職責范圍，做到權責相一致。

各級農業行政執法局，是依法設立的農業行政綜合執法機構，具備執法主體資格，以自己的名義履行法律法規規章賦予的農業行政執法職能，其主要職責應該包括：

（１）負責國家有關種植業、畜牧業、漁業、農業機械化和其他農村經濟發展工作的法律法規規章在轄區內的貫徹實施。

（２）負責動植物、水產品的防疫檢疫監督工作；負責獸醫醫政、獸藥藥政、農機監理工作；負責種畜禽管理、漁政管理、水產苗種管理工作：負責種子、農藥、化肥、獸藥、飼料等農業投入品的質量監督檢查工作。

（３）負責與農業行政執法有關的行政復議、行政應訴及行政處罰案件的聽證工作；負責農業執法人員錄用考核及執法證件的管理工作。

（４）集中行使有關種植業、畜牧業、漁業、農業機械化以及其他農村經濟工作的法律法規規章規定的行政處罰權和行政許可權。

（５）承辦地方人民政府及上級農業執法機關交辦的其他工作。

農業行政綜合執法的工作重點應放在縣一級，省、地（市）綜合執法機構主要負責查處跨市、縣的違法案件和轄區內的重大案件，負責執法指導和執法監督。應盡量避免交叉重復執法現象出現，以減少執法次數，防止執法擾民，降低執法成本，節約執法資源。

３．按新的執法職能設置農業行政執法局內設機構。

針對農業行政執法領域多、執法面廣、管理相對人多而復雜，涉及廣大人民群眾的消費安全等特點，建議農業行政執法局內設以下職能機構：

（１）綜合法規處（科、股）：負責執法局的內部日常事務工作；負責行政復議、行政應訴、行政處罰案件聽證工作；負責各類證照的申請受理、填發和案件的審理工作：負責法制宣傳、培訓、執法人員考評管理和執法監督以及制度建設等工作。

（２）證照管理處（科、股）：負責動植物水產品防疫檢疫證、章、標志以及各種生產經營許可證、準運證、農機牌證等的勘察、審核、發放和管理。

（３）檢疫檢驗處（科、股）：具體實施動植物、水產品的防疫檢疫工作，組織農業投入品的質量檢測檢驗工作。

（４）稽查處（科、股）：負責違法案件的查處工作。

根據執法任務繁重情況，可以增設證照管理、檢疫檢驗和稽查機構，并按行政區域劃分執法責任范圍。

二、綜合執法隊伍的建設

（一）當前農業行政執法隊伍建設的具體表現。

行政執法人員是國家法律法規規章的具體實施者。一部法律的有效施行，與執法者的素質有著很大的關系。目前我國農業執法隊伍建設的現狀，還難以適用新形勢新體制的發展要求。具體表現在以下幾方面：

一是執法隊伍力量單薄，又缺乏必要的執法保障，已跟不上農村法制建設發展的步伐。我國１３億人口，大部分在農村。人們的衣食住行又大都與農業有著密切的聯系。改革開放以來，我國農業和農村經濟領域的立法一直是國家立法的重點。而我國農業執法人員的總數卻只有３５萬人^②，而且絕大多數執法人員是由專業技術干部兼任的。執法人員的分布也不合理，呈倒“金字塔”狀，在“一事一法”、“一法一站”的分散執法體制下，到市縣基層則成了“—法一人”，根本無法開展執法活動。造成這種尷尬局面的原因，除舊體制本身的因素之外，還有對執法隊伍建設重要性認識不夠的問題。由于認識不足，以至在執法隊伍管理方面出現了一種奇特的現象：不少代表國家行使行政執法權的機構和人員，既缺編又缺錢，以“自收自支”的形式運行，有利的事爭著干，無利的工作無人管。其結果是亂收費、亂罰款屢禁不止，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在，破壞了行政機關的執法形象，影響了法律的權威。

二是執法人員素質不高，難以承擔起日益繁重的農業執法任務。在現有的農業執法隊伍中，真正通過法律專業正規化系統化學習培訓或“科班”出身的執法人員極少，大部分是由農業專業技術人員“半路出家”，只參加過短期培訓班，粗淺學習了幾部有關的法律法規文本，根本談不上對法學理論知識的系統學習，再加上精力主要集中在技術推廣或經營服務上，很難提高執法的業務素質和辦案水平，甚至有不少執法人員連執法辦案文書都不會填寫。如此的素質，又怎能提高執法水平和執法力度呢？

三是缺乏有效可行的執法人員選拔錄用機制、激勵機制、執法工作機制，影響了執法隊伍整體素質的提高。農業執法隊伍長期是“近親繁殖”，不能及時補充“新鮮血液”，以至執法隊伍的整體素質一直處于較低狀態，得不到根本改善，直接影響了農業行政執法的整體形象和執法權威。

（二）對加快綜合執法隊伍制度化、法制化建設的設想和建議。

１．建立執法人員資格準入制度，確保綜合執法隊伍整體素質的不斷提高。

執法人員資格準入制度，是比普通公務員考試錄用制度更嚴格、要求更高的—項制度（這是由農業執法專業性強的特點所決定的）。該制度包括職業準入考試、選拔錄用程序、崗位任職條件等內容規定。建立該項制度的目的是：為實現農業行政執法職業準入控制，科學、公正、客觀評價和選拔專業執法人才，全面提高農業執法隊伍的整體素質，建立—支既有農業專業知識和實際工作能力，又系統地掌握農業法規知識，能嚴格依法執業的專職化、職業化農業行政綜合執法隊伍。

對農業行政執法機構現有的在職人員，應在規定的期限內經強化培訓通過資格準入考試，達到大專以上文化程度，不是公務員的還應通過公務員錄用考試，否則將調離執法崗位，不得從事執法工作。

２．試行執法主案和執法助理制度，逐步推行執法人員職業化。

執法主案制也可稱為主管制，是指由具備一定任職條件的執法人員主管某類案件的辦案工作，并賦予其應有的獨立辦案職權的一項制度。其目的是為了彌補綜合執法可能削弱的專業執法優勢的不足，同時也為了加強執法人員的責任感和競爭意識，提高執法效率。執法主管應從執法助理中擇優升任，并根據執法業務量確定主管崗位數額，以事定崗，按崗定人。依法錄用的執法人員試用期滿，經考核合格正式錄用后，即可轉為執法助理崗位。執法助理協助主管工作，具體負責執法文書的填寫、記錄等工作，無獨立辦案權。試用人員只能在執法主管和助理的指導下從事一些輔助性工作。職業化的執法人員必須具備三種基本素質：即深厚的法律基礎和專業執法知識，嫻熟的執法職業技能，優秀的職業道德操守。

三、綜合執法的保障機制

（一）綜合執法機構和執法人員的職業保障。

綜合執法新體制能否順利建立，取決于綜合執法機構及其執法人員的法律地位，即是否能獲得法律上的職業保障。

首先，綜合執法機構應取得行政執法主體資格。行政執法主體必須依法設立，并賦予對外的行政管理職能（主要是行政執法職能），同時必須由法律、法規和規章授予相應的監督、檢查、處理等執法權，并能自行承擔行政執法的后果。要符合這些條件，綜合執法機構就應該納入國家行政機關的范圍，而非按事業單位建制。這也是行政執法權作為國家公權力的內在要求。另外，隨著事業單位全員聘任制的施行，事業單位原承擔執法任務的人員將成為合同制職員，若繼續從事執法工作，將有違相關法律規定，事業單位承擔執法任務也將因此而受到質疑。因此，原由事業單位承擔的法律法規授權的執法職能，也應歸并到綜合執法機構中來，按照《行政處罰法》的規定相對集中處罰權。同時應對有關的法律、法規和規章設定的執法權限作相應調整和修改，以保障農業綜合執法機構的主體地位，適應農業執法體制改革的需要。

其次，綜合執法人員應納入國家公務員管理系列，執法經費應由各級財政全額撥款，而不是以收費、罰沒收入作為經費來源。這也是避免出現新的亂收費、亂罰款現象的必然要求。執法人員有了相應的地位和經費保障，將更有利于執法隊伍的穩定，有利于公正執法、文明執法，有利于消除行政不作為，有利于提高執法效率和執法水平。

（二）建立專業技術支撐體系，為綜合執法提供強有力的技術保障。

農業行政執法有著很強的專業性和技術性。如：動植物檢疫對象的確定，農藥、獸藥、化肥、飼料、種子等農業投入品的質量檢測、檢驗等，都需要許多專用的儀器、設備和設施，如果所有的專業技術性的檢測檢驗工作都由綜合執法機構承擔，將給綜合執法機構增加巨大的負擔，也不符合“精減、統一、效能”原則。而這些專業技術性的工作完全可以交給有關事業單位或中介機構，使執法機構“精兵簡政”集中精力查處違法案件。因此，在理順執法體制時，應支持原承擔專業技術性檢驗檢測、鑒定職能的事業單位進一步改善工作條件，更好地支持執法工作。同時應考慮建立通過質量認證中心等區域性的專業技術性檢測檢驗中介機構，形成網絡，為各級執法機構提供應有的技術保障。

此外，還要加強行政法制監督工作和管理制度建設，為確保綜合執法的公證性提供制度保障。

注釋：

①高德占、許行貴：《改革農業執法體制的有效探索——關于浙江省建立農業綜合執法隊伍的調查》，《農民日報》１９９８年。

②《中國農村經濟發展５０年》，中國農業信息網，１９９９年。