從融資困境透視中國鐵路改革路徑問題

中國鐵路融資格局

2004年年初國務院審議通過的《中長期鐵路網規劃》顯示，鐵道部規劃目標為2020年全國鐵路營業里程達到10萬公里，主要繁忙干線實現客貨分線，復線率和電化率均達到50％，運輸能力滿足國民經濟和社會發展需要，主要技術裝備達到或接近國際先進水平。這一目標意味著規劃期內建成超過1.2萬公里的客運專線和約1.6萬公里的其他新線，同時既有線增建二線1.3萬公里，既有線電氣化1.6萬公里，為此需要投入資金2萬億元，年均投資1000億—1300億元。

如此巨額資金投入，僅靠鐵道部自身力量無法解決，現有融資渠道也難以支持。鐵道部1999年止虧并實現盈利0.5億元，此后每年盈利僅數億元，維持微利運行而已，無力擴大再生產。至于鐵路建設基金，每年不過400多億元，扣除債務本息、中小項目投入、保養維護費用，僅剩200億元可用于新增鐵路建設項目投資。這200億元加上國家開發銀行的基礎設施建設貸款300億元，每年不過500億元，而規劃期內年均投資約需1000億—1300億元，每年建設資金缺口達500億—800億元。

在建設資金高度緊張的形勢下，鐵道部表態歡迎社會資本投資鐵路建設。鐵道部《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，宣布向國內非公有資本開放鐵路建設、鐵路運輸、鐵路運輸裝備制造、鐵路多元經營等四大領域，在這份文件中，干線鐵路與支線鐵路共同列入了開放范圍。2005年5月，鐵道部舉辦有史以來第一次大規模的鐵路建設項目推介招商會，共推出43個鐵路建設項目，項目金額達400億元。2005年7月，鐵道部副部長陸東福表示，對一切非公有資本實行國民待遇，對國外資本開放的領域同樣也對國內非公有資本開放，歡迎非公有制經濟參與鐵路建設經營，并稱投資回報率可達6％。

中國鐵路融資瓶頸分析

鐵道部屢屢表態，市場反應卻并不積極。

難道鐵路需求已經飽和了嗎？在發達國家，鐵路運輸已是夕陽產業，而在中國則前景廣闊。以客運而論，世界鐵路人均年乘車次數達37次，日本最高在80次以上，而我國平均還不到1次；我國鐵路客車席位缺口平時為50萬個，高峰時期則達160萬個，而隨著城市化加快、人口流動增加，客運需求與運輸能力之間的矛盾還將進一步尖銳化。以貨運而論，中國鐵路單位線路所承擔的總重噸公里為英國的7倍，比日本高出2倍多；近兩年來，鐵路車皮的申請滿足率一直維持在35%左右，所謂“煤電油運全面緊張”，主要矛盾是運力緊張，運力不足導致煤荒，煤荒又導致電荒。2004年中國鐵路旅客周轉量、貨物發送量、換算周轉量、貨運密度和運輸換算密度均為世界第一，以占世界鐵路6%的營業里程完成了世界鐵路24%的運輸量，這既表明中國鐵路運輸效率和運輸能力利用率處于世界領先水平，又表明全社會對鐵路運輸需求十分旺盛，加大鐵路建設投入、擴大鐵路建設規模迫在眉睫。

難道社會資金供給不足嗎？恰恰相反，我國儲蓄大于投資，目前資金市場寬松，利率水平處于低位，銀行存貸比徘徊在75％左右，2005年2月末存差已達6.8萬億元，大量資金沒有得到有效運用，亟待尋找出路，滿足鐵路建設資金需求完全不成問題。在建設資金來源方面，鐵路與公路形成鮮明對比：1997年至2002年的5年間，公路建設投資總額達1.4萬億元，鐵路則不足3000億元；公路建設投資一半來自社會資本，地方和企業投資積極性很高，而鐵路每年投資額不過數百億元，資金主要來源于國家鐵路專項建設撥款、國債資金、銀行貸款，社會資本很少參與其中。

為何社會資本對鐵路投資不感興趣？表面上看是投資回報率問題。目前中國鐵路客運基價為每人每公里0.058元，貨運基價為每噸每公里0.086元，定價一直偏低，全行業處于微利狀態，對社會資本缺乏吸引力。但實際情況卻要復雜得多：冷僻的路段如青藏鐵路，無論是國家投資還是非公有資本投資，誰都難以贏利，而繁忙的線路如京滬線、京廣線，投資者想不贏利都難。社會投資者真正擔心的是“鐵老大”政企合一、管辦不分的壟斷體制，在這種體制下，鐵道部既制定規則，又負責審批，既充當裁判，又下場踢球，“外來戶”的權益很難得到保護。任何新建鐵路，必須與現有路網連通，實現跨線運營，否則其功能將大打折扣，而一旦社會投資者與鐵路部門存在競爭關系，發生利益沖突時勢必處于下風：對方既是企業，又是政府，甚至還有一套公檢法系統。

2005年9月，在鐵道部組織的“中國鐵路投融資改革論壇”上，鐵道部官員表示，投融資改革的思路是堅持“政府主導，多元化投資，市場化運作”。與此相呼應，發改委官員表示，要加大對鐵路發展的資金支持，對公益性強的鐵路項目進行直接投資或資金補助；進一步深化鐵路價格改革，允許鐵路實行管制下的適度靈活的定價制度；加大對鐵路投資的財稅和金融支持，積極研究對鐵路項目減免稅收等政策；繼續推進鐵路股份制改革和上市，規范各類投資主體的行為。

顯然，有關部門將討論重點集中于融資渠道、投資力度和財稅政策等方面，然而若干表述卻暴露出內在矛盾：

第一，既然堅持“政府主導”，“鐵老大”體制不變，如何能夠吸引“多元化”投資，又如何能夠實現“市場化運作”？鐵道部掌握的行政職能最重要的有兩個：路網集中調度和財務統一清算。鐵路系統都知道，哪個鐵路局能否贏利、贏利多少，基本上由鐵道部說了算，多干不一定效益好，少干不一定效益差，也就是說，鐵路系統運輸企業尚且無法成為獨立的利益主體，社會資本的投資權益又從何談起呢？

第二，公益性強的鐵路項目只能依靠國家投資，社會資本不可能對這類項目感興趣，關鍵在于那些經濟效益好的線路是否允許社會資本進入，進入后能否保障各個市場主體平等競爭。如浙江省與鐵道部合資建設的金（華）溫（州）鐵路，盡管浙江省占有55％的股權，但車輛、調度仍由鐵道部統一管理，每當溫州至杭州、上海區間客貨運輸需求增加，金溫鐵道公司想增開車次時，很少能夠得到批準，而同線競爭的原杭州鐵路分局的加車計劃卻往往立即得到批準。

第三，在政企合一、管辦合一、網運合一的壟斷體制下，鐵路部門“實行管制下的適度靈活的定價制度”如何能夠避開“攫取壟斷利潤”的嫌疑？誰來核算鐵路部門的成本、費用、合理利潤？每次鐵路漲價均引起公眾非議，其實鐵路定價水平并不比公路、民航高，然而其壟斷性質所導致的成本費用不透明卻使公眾一直質疑其定價的合理性。鐵路體制不變，競爭機制不健全，所謂“自主定價權”很難發揮積極作用。

第四，我們并不缺乏金融工具，也不缺少資金來源，利用資本市場進行鐵路融資并無技術上的障礙，發行短期融資券以取代銀行貸款，或在鐵路建設基金基礎上發行信托產品，均可迅速籌集大量資金，而在國內外上市更可降低利息負擔、改善財務結構，問題在于如何使投資者相信他們的投資能夠得到預期回報，如何保障投資者享有并行使出資人權利。

中國鐵路改革路徑問題

鐵路融資之癢凸現了鐵路改革的路徑問題。鐵路改革呼聲已久，也曾出臺不少舉措，如“客貨分離”、“主輔分離”、“撤銷分局”等，然而業內業外卻并不看好，歸根結底，此類舉措不過是在固有框架內的技術性調整，作用注定有限，有時還難以貫徹而出現“回潮”，如不少“客運公司”已經悄然撤銷了。

“網運分離”之類鐵路改革方案顯然借鑒了國外鐵路改革經驗，然而我們面臨的問題要比國外復雜得多：國外僅僅是壟斷問題，而我們除壟斷問題外，更有產權制度問題、政企合一問題。就鐵路改革次序而言，首先應解決政企不分，將鐵道部改造為鐵監會，并與各鐵路局、鐵路公司脫鉤，成為純粹的監管部門，至于鐵路規劃職能可以歸并到發改委；其次，各鐵路局、鐵路公司應引入社會資本，改造為多元主體共同出資的股份有限公司或有限責任公司，建立現代企業制度，完善公司治理結構；最后，“橫拆”還是“豎切”，“網運分離”還是“網運合一”，只有在前兩步改革已經完成之后才有意義，如果不能斬斷政府與企業之間的“父子”紐帶，不能將國有企業改造為真正的市場主體，就不可能存在平等交易和公平競爭。

鐵路改革是一場復雜的權力博弈和利益重組，其間諸多問題值得認真研究，如定價自主權問題，如果產權改革未到位、治理結構不健全，鐵路方面可能有意定低價，人為刺激需求、加劇短缺狀況，使手中車皮、車票的審批權獲得最大的尋租收益；又如無論“橫拆”還是“豎切”，如果監管乏力，難免壟斷依舊，即如石油、電信。鐵路改革不能寄望于既得利益者“自我革命”，改革方案應征求基層職工和社會公眾的意見。只有遵循民主原則和法治程序，鐵路改革才能最終成功。