健全旅游法制 實現依法治旅

引題：旅游業是依托性、關聯性很強的產業，它的良性持續發展必須要有完善的旅游立法、旅游執法和旅游法律意識等因素組成的法制環境作為保障。我國加入WTO后，旅游業的競爭已趨白熱化狀態，要使我國真正躋身于世界旅游大國行列，健全旅游法制，實現依法治旅已成為我國旅游業必然的選擇。

根據旅游學發展的理論，一個國家的旅游業的健康發展需要自身條件的具備和外部環境的完備兩個方面。自身條件的自備無需多言，而就外部環境而言，它包括國家的政治環境、社會環境、治安環境、法制環境，尤其是在國外投資者眼里，旅游法制環境是關鍵性的決定因素。而且，旅游業是依托性、關聯性很強的產業，它的良性持續發展必須要有完善的旅游立法、旅游執法和旅游法律意識等因素組成的法制環境作為保障。隨著旅游業的飛速發展，以及我國法制建設步伐的整體推進，旅游法制建設經歷了從無到有、加快建立、逐步強化的過程。目前，我國旅游業的發展和管理已基本進入法制化軌道，依法治旅的格局初步形成。但是，在長期人治傳統土壤的中國旅游業來說，旅游法制建設的速度與高速增長的旅游業大相徑庭，依法治旅的步伐明顯緩慢。因此，在一定程度上已嚴重制約了旅游業的快速持續發展。尤其是我國加入WTO后，旅游業的競爭已趨白熱化狀態，要使我國真正躋身于世界旅游大國行列，健全旅游法制，實現依法治旅已成為我國旅游業必然的選擇。

一、我國已初步形成以旅行社業為核心的旅游法制體系。

自1985年《旅行社管理暫行條例》頒布以來，國家的立法機關、行政主管及相關部門、縣級以上地方立法及政府陸續頒布了一系列的有關旅游的法律、法規和文件，這些法律法規涉及旅游企業及從業人員管理、旅游行業標準、旅游交通、旅游安全、旅游投訴等各個方面，確定了旅游業發展的基本原則、基本方針和產業政策，在宏觀上對旅游業進行了有效的調控，把旅游業納入了整個社會和國民經濟發展總體目標之中，在微觀上明確了旅游法律關系各主體之間的權利、義務及相關法律責任，使參與旅游活動的各主體在法律規定的范圍內行使權利，履行義務，取得合法利益。當其合法權益受到侵害時，可以依法請求保護并獲得賠償。這就為我國旅游業的快速發展營造了相對良好的法律秩序。經過近二十年的努力，我國已基本形成以旅行社業為核心的旅游法制體系。

（一）旅行社業的旅游法制日趨健全。

旅行社被喻為旅游業的龍頭。旅行社能否依法參旅，直接關系到整個旅游業的法制建設及其自身的健康發展。為此，1996年10月國務院發布了旅游業首部行政法規――《旅行社管理條例》，與之相配套，國家旅游局制定了《旅行社管理條例實施細則》，并先后出臺了一些部門規章和規范性文件，如《旅行社質量保證金暫行規定》、《旅行社投保旅行社責任保險規定》、《旅行社經理資格認證管理規定》、《關于加強祖先社審批和登記管理的通知》等等，我國加入WTO后，為了及時適應新形勢的，又重新修訂了《旅行社管理條例》，增加了有關外商投資旅行社的內容，使《條例》囊括了各種類型旅行社的管理。至此，我國已基本形成了以旅行社為核心的旅游法律體系。

（二）導游管理有法可依。

導游員是旅游活動的具體組織者和服務者，與旅游消費和接待服務質量密切相關。旅游活動中產生的許多法律糾紛往往與導游員是否規范服務有很大的關聯。隨著旅游業的高速發展，我國導游人數也急劇上升，人員素質良莠不齊。為此，1999年5月，國務院發布了《導游人員管理條例》，這是旅游行業的第二部行政法規，明確了導游資格考試制度、導游證制度、導游分等定級、導游工作職責與處罰，為建立政治業務素質雙過硬的導游隊伍提供了法律保障。與之配套的是國家旅游局在同年8月出臺了《導游證管理辦法》，2001年12月出臺了《導游人員管理實施辦法》，增加了對導游實行分級管理、登記制度、記分管理等制度，強化了對導游人員的日常管理。

（三）出入境旅游管理逐漸步入法制化。

由于我國政治穩定，社會安定，友好各國，經濟獨秀，吸引和凝聚了大量的外國公民來華旅游。同時，隨著我國人民收入水平的提高、休假制度的完善和旅游工作的加強，我國公民出境旅游呈強勁增長之勢。為加強出入境旅游管理，國務院出臺了《外國公民出入境管理辦法》，并且與世界許多國家簽訂了入境管理有關協議。1997年7月，又出臺了《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》，與之相配套，在《保險法》的基礎上，出臺了《旅行社辦理旅游意外保險暫行規定》，。2002年7月又實施了《中國公民出國旅游管理辦法》，這是旅游行業的第三部行政法規，從管理手段上向法制化邁出了一大步。隨后又出臺了《中國公民出國旅游服務標準》，2002年10月，國家旅游局又發布了《出境旅游領隊人員管理辦法》。這一系列的法規條例使出入境旅游有法可依、有章可循。

（四）地方旅游法制全面鋪開。

1995年6月，海南省批準了《海南省旅游管理條例》，這是全國第一個地方性旅游法規。自此，地方旅游法制建設取得明顯突破，絕大部分省、自治區、直轄市制定了旅游《條例》，武漢、哈爾濱、深圳、廣州等大城市也相繼出臺了旅游《條例》。各省市除了制定綜合性的政府規章、地方法規外，還出臺了不少針對性較強的規章和規范性文件，內容涉及旅游安全、設立分支機構、旅游商品生產、旅游景點征收專用資金、景區景點講解等方面。加入WTO后，為了與世貿規則接軌，各地又加緊了對地方旅游法規的修改，以提高我國參與世界旅游大市場的競爭能力。

二、 加快健全旅游法制，實現依法治旅。

從旅游發達國家的情況來看，旅游業要實現產業化、市場化，旅游法制建設就必須同步推進，才能保證其能夠在一個健康、規范的市場經濟環境中運行，從而確保其良性持續發展。盡管經過多年的努力，我國已形成旅游法制的基本格局。但由于我國長期以來法制文化的相對匱乏，又加上旅游業是我國新興的支柱產業之一，難免缺乏對旅游法制的重視，中國旅游參與各主體的旅游法律意識淡薄等等原因，導致了中國旅游法制的相對滯后，就帶來了一系列的急需規范的新矛盾和亟待解決的新問題，如旅客的權益保護問題、旅游造成的生態環境惡化問題、旅游資源無序開發問題等。因此，我們必須跟上旅游業飛速發展的時代步伐，從以下幾個方面著手，加快健全旅游法制，實現依法治旅。

（一）加快制定旅游業的“龍頭法”――《中華人民共和國旅游法》。

旅游法，即規范旅游行業的基本法。早在1982年國家旅游局就組織專家成立了《旅游法》起草領導小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審稿。此后至今，已經進行了十多次的修改、送審，其體例、構架、原則精神等基本成熟，但總因旅游業行業跨度大、涉及多方的利益等原因而遲遲未能頒布。《旅游法》是規定我國旅游業發展的基本原則、宗旨和旅游活動各主體間權利義務關系的基本法律，并對國家發展旅游業的根本宗旨、行政管理部門的權限和作用、旅游企業的經營活動規范、旅游者合法權益保護、旅游資源開發利用保護和旅游涉外關系、社會各方面對旅游業的發展的職權利等問題作出規定。旅游業是綜合性產業，它涉及到民航、交通、郵電通訊、住宿、餐飲、娛樂、宗教、文化等多個行業，存在著錯綜復雜的利益關系和法律責任關系，要使旅游業持續發展，就必須根據旅游業的特點制定一部綜合性、統一性、規范性的旅游業“憲法”－《中華人民共和國旅游法》，才能為旅游日益激烈的國際競爭提供政策保障，確定基本市場競爭規則，解決長期困撓旅游界的問題。

（二）抓緊旅游專項立法，建立體系完備、結構嚴謹的涵蓋旅游業主要領域的部門法。

旅游社會關系雖然有許多可以分別納入民事法律關系、經濟法律關系和行政法律關系調整的范疇，但由于旅游活動的特殊性，又使它和一般的民事、經濟、行政法律關系有所區別。因此，通過對旅游專項立法可以形成一個相對獨立的法律體系。我國目前在旅游各個主要方面，如旅游社業、飯店、旅游保險、景點、導游管理、旅游運輸等領域雖有相應的法規，但大多數是立法規格、法律效力較低的通知、暫行條例、辦法等，有的甚至是政策性的文件。旅游業中存在的一些突出問題如旅客權益保護問題、旅行業保險問題、旅游業高層次人才培養問題等都沒有具體的可操作性強的法律法規，尤其是關系到旅游業生死存亡的危機管理法規就更是無從談起。因此，進行旅游業的專項立法，如制定《旅游業危機管理法》、《旅行社法》、《飯店法》、《導游法》、《景點景區管理法》、《旅游保險法》、《旅游者權益保護法》、《旅游合同法》等等專門法，成為旅游業化解如“9?11”事件、“非典”疫情此類公共危機，維護旅游業自由和公平的市場結構、加快旅游市場經濟機制完善必需選擇。

（三）與時俱進，廢除和修改“老化”的法律法規，與世界旅游經濟接軌，提高我國旅游業的國際競爭力。

我國旅游業是在1978年起步，到1986年正式列入國家計劃，標志著其產業地位的確立。我國的旅游法制建設同樣也是在這一個時期奠定基礎的。目前，我國大部分旅游法規是在80年代中后期，90年代制定的，而據以制定這些法規的旅游業實際情況已發生了巨大的變化，而且我國也已加入了WTO，因此這些法規在很多方面落后于現實，失去了規范和指導旅游業的功能，甚至在一定程度和范圍內阻礙了旅游業的發展。如《關于嚴格禁止在旅游業務中私自收授回扣和收取不費的規定》顯然與國際旅游服務業的慣例相沖突，盡管事實上幾乎所有的旅游企業置之不理，制定了本企業有關小費的政策，但是在法治國家，法是最高行為規則，因此在我國收取小費嚴格來說是違法行為。再如1996年制定的《旅行社管理條例》依然將旅行社行業作為特許經營行業，規定了復雜的申報審批程序及高額注冊資金的限定，盡管在1998年12月的《中外合資旅行社試點管理辦法》中有所改變，但是仍有諸多的條條框框，在我國旅游業進入產業經濟結構戰略性調整的今天，這些限制必然牽制我國旅游業國際競爭力和整體素質的提高。再加上涉及旅游業的賓館飯店業、交通運輸業、食品業甚至社會治安管理規定等等方面也存在著大量老化的與WTO協議規則相違背的服務貿易壁壘傾向，也必然阻礙旅游業融入國際旅游大市場。因此，在新的形勢下，要為旅游業創造良好的法制環境，就必須有計劃、系統地對現有已公布的旅游法律法規按照入世后的旅游市場和中國實際進行廢除和修改，才能真正與世界旅游經濟接軌，實現中國世界旅游強國的戰略宏偉目標。