關于小城鎮建設的思考

經過改革開放20多年來的發展，我國農村小城鎮建設取得了舉世矚目的成就，已經成為中國社會發生巨大變化的重要標志之一。特別是1998年中央提出“小城鎮、大戰略”的發展方針之后，全國各地更加呈現出蓬勃發展的態勢，建成了一大批規劃比較合理、設施比較齊全、輻射帶動廣大農村經濟社會發展作用較強的小城鎮。其一，城鎮數量驟增。從現狀看，80年代以來我國農村城鎮化進入了高速發展期，城鎮化水平每年以0．625％的速度遞增。其二，發展形式多樣。各地小城鎮在發展過程中堅持因地制宜，發揮優勢，建成了一批工業主導型、市場帶動型、工礦服務型、旅游觀光型等各具特色的新型小城鎮。其三，小城鎮規劃和建設水平有了新的提高，基礎設施日趨完善，城鎮綜合功能進一步增強。伴隨著我國小城鎮建設過程，也產生了制約小城鎮進一步健康發展的問題，并對整個經濟社會發展帶來了不良影響。

一、小城鎮建設與農村經濟社會可持續發展的不協調性

改革開放以來，隨著我國鄉鎮企業的迅速發展和農村剩余勞動力的大量轉移，小城鎮逐步發展起來。“加快城鎮化進程”成為地方在解決三農問題時提及最多的舉措。數年間各地“加快城鎮化進程”不斷提速，而根據國家發改委小城鎮發展改革中心的統計材料來看，事實上這種“加快城鎮化”在一些地方被理解為“城市形象工程建設”。小城鎮建設與農村經濟社會可持續發展不協調，主要表現在：

(一)城鎮設置多，鄉鎮企業集中少。我國的小城鎮設置與建設出現了數量盲目擴張且布局不合理的問題。有的地方簡單地根據現在的行政區劃，鄉鄉建鎮。尤其在經濟發達地區，鎮與鎮相連，密度過大。另外，部分地方各種新區的相繼設立既侵占了大量土地，同時又客觀上制約了原有城鎮的發展。

小城鎮與鄉鎮企業是相互依托、互促互動的。沒有鄉鎮企業的發展與集中，小城鎮就成了無源之水；沒有小城鎮的發展，鄉鎮企業就很難實現第二次創業。鄉鎮企業發展快的地方，小城鎮發展也快。據統計，1978年我國東中西部小城鎮的數量占全國總量的比重分別為32.25％、38.75％、29％，而現在則分別為43％、32％和25％。

可見，我國鄉鎮企業對小城鎮的帶動作用是明顯的。與此相比，在促進鄉鎮企業向小城鎮集中以提高其市場競爭力方面，小城鎮的作用要遜色得多。同時各種開發區的無節制的設立，各種地方優惠條件的照顧，吸引了前景較好，有發展潛力和能力的鄉鎮企業加入，小城鎮對鄉鎮企業的吸引力越來越弱，好企業不來，差的無力來，不利于小城鎮的發展，容易使小城鎮變成缺乏經濟支撐的“空中樓閣”。我們本可以依托小城鎮實現農村經濟發展和向城市化的轉變，成本較低，可這種大量新區的設立，成本較高，不利于農村小城鎮的發展，不利于“三農”問題的解決，得不償失。

(二)進入城鎮的限制太多，基礎設施水平低。在土地使用方面，農民進城鎮辦企業，所用土地的地價遠遠高于鄉村。在城鎮進行生產經營的企業及個人，除了繳納正常的稅、租、費以外，還要隨時負擔地方政府及有關部門的各種不合理收費。在戶籍管理、孩子入托、入學、住房等方面都負擔高額費用。凡此種種有形無形的障礙，把大量想進城安家的農民和企業擋在了城門之外。同時，我國的城鎮基礎設施水平普遍較低。由于基，層政府財政緊張，在小城鎮基礎設施的投入上較少，在道路交通，水電氣暖、科教文衛、通訊等各方面很難滿足企業生產和居民生活的高要求，要走的留不住，要來的不愿來，農民進鎮與在原村莊生活的方便程度差不多，自然不愿到“門坎兒”較多的城鎮落戶。

(三)投融資渠道狹窄，制約了小城鎮基礎設施的建設。目前鄉鎮政府基本沒有獨立的城市管理功能，大部份管理權限在上級部門，財政以“保吃飯”為主。因此隨著城鎮基礎設施建設和各項事業開支的需求擴張，小城鎮政府資金不足的壓力越來越大，由于小城鎮建設是一項涉及面廣、建設周期長、投資額大的區域性基本建設，經濟效益短期內難以顯見，難以得到信貸支持，導致小城鎮建設資金捉襟見肘。

(四)體制改革滯后制約了農村小城鎮的發展。長期以來，中國實行以商品糧供應為標準劃分農業人口與非農業人口的戶籍管理制度，嚴重限制了農村人口的合理流動。農村現行的土地流轉制度導致“兩棲”農民在城鄉都占有生產和生活資料，加深了農村經濟發展中人多地少的深層次矛盾。社會保障制度改革滯后是進城農民不能徹底割舍對土地的依賴的主要原因。現行的財政體系中鎮政府不是一級完整的預決算財政，為了增加建設基金小城鎮就會提高土地出讓金和建房配套費，造成鄉鎮企業進入小城鎮和農民進城的成本較高，抑制了鄉鎮企業和農民人城的積極性，進入20世紀90年代以來，鄉鎮企業增長速度放慢，吸收勞動力能力下降和經濟效益下滑，嚴重影響了小城鎮發展。

二、小城鎮建設與農村社會可持續發展的政策取向

(一)提高小城鎮的吸納功能，加快農村剩余勞動力的轉移。在國家戶籍制度改革和土地流轉制度改革尚未出臺以前，我們可以首先在一些重點建制鎮試點。首先，加快鄉鎮工業的集聚，所以，應當把發展小城鎮建設，發展鄉鎮工業與農村勞動力轉移結合起來，把分散在各個自然村落的工業企業集中到鄉鎮工業園區，發揮鄉鎮工業集聚效應，促進鄉鎮第三產業的發展，擴大就業機會，增強小城鎮吸收農村富余勞動力的吸引力。其次，在試點鎮放開“農轉非”戶口條件，實行地方城鎮居民戶口制度。凡按規定交納一定城鎮配套費的農民，都可以轉為非農業戶口，享受城鎮居民應有的一切待遇。深化戶籍制度改革』)除人口和城鎮集聚的體制性、政策性障礙。放開縣及縣以下建制鎮的戶籍管理制度，取消“農轉非”等指標控制式的遷移方式。凡是在小城鎮內有穩定職業或收入，有合法固定住所的農民，又有進入小城鎮的要求的，就應允許其將戶口遷入小城鎮。禁止對進入小城鎮落戶的農民收取增容費或其他費用。戶口遷入后，他們的子女在入學、參軍、就業等方面均享受與城鎮居民同等的待遇。另外，完善土地流轉制度。農民外出務工經商。其承包的土地應允許有償轉包，但超過三年，且有穩定收入以及在小城鎮已落下戶口的，要將土地交歸集體。五年以內，對進城務工經商沒搞好，本人愿回鄉務農的，可以再給一份承包田，以免除農民進城的后顧之憂和避免長期轉包。發揮土地資產效益，允許集體土地使用權以流轉、出租等方式進入市場，改變城鎮建設用地由政府無償劃撥的方式。，通過挖潛，開發利用荒地和廢棄地，解決小城鎮建設用地，并用優惠的土地政策吸引鄉鎮企業向小城鎮工業小區集中。在處理進鎮落戶農民與承包地的關系時，可根據本人意愿以及生活狀況，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉站，以消除他們的后顧之憂。

(二)放寬產業政策，加快小城鎮二、三產業發展步伐。一是要進一步放寬個體、私營經濟政策，為農民進入小城鎮提供更多的就業機會。除國家明令禁止的外，免除其他一切審批手續，申辦人直接向工商部門登記辦照；二是要采取優惠政策。鼓勵創辦農民城、農民務工經商一條街，特別是要通過創辦股份合作制企業的辦法引導農民進入小城鎮集中發展。三是要鼓勵偏遠鄉村到小城鎮集中易地辦企業，可以實行分利、分稅、分產值等辦法來促進這項工作的進行。四是要加強小城鎮工業小區建設。辦工業小區應以建制鎮為重點，采取多種形式和政策招商引資，吸引外地客商投資；區、縣(市)政府也要重點幫助小城鎮在小區內加大投資力度。五是完善產業支撐，大力發展特色小城鎮。培育主導產業和特色經濟，形成各具特色的發展模式。各地根據自然地理、經濟實力和影響范圍等條件，結合資源、歷史民族文化等方面的優勢，以市場為導向，以產業為依托，加快發展特色小城鎮。

(三)建立多元化投資體制。改變過去由政府出資的單一的投資方式，運用市場機制，建立多元化投資、融資方式。一是加大國家各級財政對小城鎮建設的投入，通過國家外圍資金的投入帶動民間和社會生產經營性資金的投入；二是盤活土地存量，在法律允許的范圍內，將土地這一生產要素充分利用起來，達到為我所有、換我所需的目的；三是加大招商引資力度，吸引鎮外企業和個人投資辦廠、經商。調動農民參與小城鎮建設的積極性，使農民真正成為小城鎮建設的主人；四是金融部門要把小城鎮建設作為信貸政策和信貸資金支持的重點之一，以人民銀行為主體，引導商業銀行、城鄉信用社把更多的資金投向小城鎮建設；五是制定優惠政策，支持鄉鎮企業投資建設小城鎮，鼓勵大型企業集團投資建設小城鎮。

(四)要有利于改善環境，堅持可持續發展的道路。近年來，隨著我國小城鎮建設的快速推進，城鎮垃圾污染、水體污染和大氣污染也呈不斷加劇之勢，這給人們的生產和生活帶來了極大的威脅。為了遏制這一趨勢和保證我國小城鎮建設得以健康有序的推進，在今后的工作中應從樹立全民環境保護意識，加強環境保護法治力度，提高環境保護建設投資等方面，著力解決小城鎮建設進程中的生態問題。

(作者單位：中共遵義市委黨校)

責任編輯：郭漸翔