會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中收付轉(zhuǎn)型的可行性探討

國(guó)庫(kù)集中收付制度是現(xiàn)在國(guó)際上通過(guò)的做法，與會(huì)計(jì)集中核算制度相比較，克服了會(huì)計(jì)集中核算制度的一些不足，是改革的方向。針對(duì)我地區(qū)已普遍實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的實(shí)際情況，結(jié)合銅仁地區(qū)實(shí)際情況，本文擬對(duì)會(huì)計(jì)集中核算制度向國(guó)庫(kù)集中收付制度發(fā)展的問(wèn)題作一些探討。

一、銅仁地區(qū)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的基礎(chǔ)條件與設(shè)想

（一)基礎(chǔ)條件

盡管?chē)?guó)庫(kù)集中收付制度作為一種正式的完整的措施尚未在我區(qū)推行，但已實(shí)施的許多改革措施為我區(qū)推行國(guó)庫(kù)集中收付制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一是實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”；二是工資統(tǒng)發(fā)；三是實(shí)施政府采購(gòu)制度；四是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度；五是實(shí)行部門(mén)預(yù)算。

(二)探討性設(shè)想

銅仁地區(qū)國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革思路可以設(shè)想為：以會(huì)計(jì)核算中心為操作平臺(tái)，建立會(huì)計(jì)集中核算與國(guó)庫(kù)集中收付制度融合在一起的會(huì)計(jì)集中核算型國(guó)庫(kù)集中收付制度。會(huì)計(jì)集中核算型國(guó)庫(kù)集中收付制度是指將國(guó)庫(kù)集中支付專(zhuān)戶(hù)設(shè)置于會(huì)計(jì)核算中心，利用會(huì)計(jì)核算中心內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)傳遞預(yù)算指標(biāo)及支付信息，利用同一結(jié)算銀行或會(huì)計(jì)核算中心內(nèi)部轉(zhuǎn)賬方式負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)集中支付專(zhuān)戶(hù)與預(yù)算單位零余額賬戶(hù)的清算，實(shí)現(xiàn)集中支付功能。待國(guó)庫(kù)與商業(yè)銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)啟動(dòng)后，將非常容易地實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)與支付專(zhuān)戶(hù)間的實(shí)時(shí)清算，即可達(dá)到完全規(guī)范的國(guó)庫(kù)集中支付模式要求。理由主要有：

第一，會(huì)計(jì)集中核算制度在強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用效益上起到了重要作用。但由于會(huì)計(jì)集中核算制度未能對(duì)財(cái)政支出管理體制進(jìn)行根本變革，現(xiàn)行財(cái)政性資金財(cái)政分散管理、部門(mén)多頭存放的格局仍未改變，其造成的弊端未能從根本上消除。一是財(cái)政性資金庫(kù)外沉淀。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，雖然各核算單位的所有資金都存入了會(huì)計(jì)核算中心開(kāi)設(shè)的統(tǒng)一賬戶(hù)，但是會(huì)計(jì)核算中心仍為各核算單位開(kāi)設(shè)分賬戶(hù)。這與各單位分別在銀行開(kāi)設(shè)賬戶(hù)本質(zhì)上并沒(méi)有區(qū)別。財(cái)政部門(mén)撥款程序仍未作任何改變，根據(jù)預(yù)算安排定期將款項(xiàng)撥到各單位的賬戶(hù)中，各分賬戶(hù)的財(cái)政性資金仍然無(wú)法相互融通，大量資金仍滯留在單位。如我區(qū)地直納入會(huì)計(jì)集中核算的單位正常情況下資金滯留量都達(dá)到幾千萬(wàn)元。而需要財(cái)政支持的許多重要公共事業(yè)卻由于國(guó)庫(kù)資金不足無(wú)法興辦，降低了資金使用效益。二是財(cái)政收支信息反饋遲緩。雖然會(huì)計(jì)核算中心可及時(shí)編制單位會(huì)計(jì)報(bào)表和，但分單位的會(huì)計(jì)報(bào)表對(duì)財(cái)政部門(mén)掌握財(cái)政總體的支出狀況意義不大。而國(guó)庫(kù)集中收付制度可以彌補(bǔ)會(huì)計(jì)集中核算制度在兩方面的不足。

國(guó)庫(kù)集中收付制度可以最大限度地減少財(cái)政資金的庫(kù)外沉淀和資金浪費(fèi)。但由于國(guó)庫(kù)集中收付制度沒(méi)有承擔(dān)對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)支出進(jìn)行全面審核、會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)監(jiān)督的任務(wù)，而不能有效地約束預(yù)算單位在資金使用上的隨意性和鋪張浪費(fèi)的行為。就目前基層單位財(cái)政資金使用效率不高的情形看，胡花亂用和鋪張浪費(fèi)造成的資金損失遠(yuǎn)比資金閑置造成的資金損失大得多。而會(huì)計(jì)集中核算制度正好可以彌補(bǔ)這一不足。

因此會(huì)計(jì)集中核算制度與國(guó)庫(kù)集中收付制度的融合可以說(shuō)是揚(yáng)長(zhǎng)避短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。而且由于兩種制度模式因其的諸多相似之處，更為其兩者之間的融合創(chuàng)造了可能性和必要性。采用會(huì)計(jì)集中核算和國(guó)庫(kù)集中支付兩種制度融合的形式，由同一操作主體對(duì)同一操作對(duì)象實(shí)施業(yè)務(wù)運(yùn)作，可以大大減少建立兩套機(jī)構(gòu)的成本，既解決資金使用過(guò)程的會(huì)計(jì)監(jiān)督問(wèn)題，又解決資金撥付過(guò)程的閑置浪費(fèi)問(wèn)題，通過(guò)制度創(chuàng)新，共同實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的最終目的。

第二，地方推行國(guó)庫(kù)集中收付制度需要實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制的具體工作中，中央與地方有很大的差別。中央財(cái)政支出中人員經(jīng)費(fèi)所占比例較小，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和轉(zhuǎn)移支出所占比例大；而地方各級(jí)財(cái)政尤其是省級(jí)以下的財(cái)政支出中人員經(jīng)費(fèi)所占比例較大，被稱(chēng)為“吃飯財(cái)政”，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和轉(zhuǎn)移支出所占比例小。從會(huì)計(jì)核算的角度來(lái)講，中央一級(jí)可以“抓大放小”，只核算到預(yù)算資金類(lèi)別。但是地方各級(jí)的預(yù)算資金直接撥付到單位，有必要核算到預(yù)算單位，否則，地方財(cái)政部門(mén)支付中心通過(guò)集中支付所控制的預(yù)算資金的反饋信息就不全面，不完整。沒(méi)有達(dá)到國(guó)庫(kù)集中收付制改革“使支出撥付的整個(gè)過(guò)程處于有效監(jiān)督之下”的初衷，沒(méi)有多大意義。反之，如果在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制的同時(shí)實(shí)行集中核算，就延長(zhǎng)了會(huì)計(jì)核算的環(huán)節(jié)，延伸到了預(yù)算資金運(yùn)行的最終點(diǎn)，所有財(cái)政資金的收支活動(dòng)全部通過(guò)支付中心運(yùn)行，能夠提供全面、準(zhǔn)確、真實(shí)的會(huì)計(jì)信息，為預(yù)算編制執(zhí)行、分析和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確的依據(jù)。

二、銅仁地區(qū)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的建議方案

(一)要進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)核算中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位，使其向財(cái)政集中支付轉(zhuǎn)化。

(二)在會(huì)計(jì)核算中心增掛國(guó)庫(kù)集中支付中心牌子，一套人馬，同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)。履行國(guó)庫(kù)集中收付和會(huì)計(jì)核算中心雙重職能。

(三)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。

1．國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，是財(cái)政部門(mén)在中國(guó)人民銀行開(kāi)設(shè)的國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)。用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出活動(dòng)，并用于與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付中心在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)進(jìn)行清算。該賬戶(hù)按收入和支出設(shè)置分類(lèi)賬，收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)和預(yù)算科目設(shè)立分類(lèi)賬。

2．財(cái)政直接支付賬戶(hù)，是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付中心在商業(yè)銀行(代理銀行)開(kāi)設(shè)的財(cái)政零余額賬戶(hù)。用于記錄、核算和反映如工資支出、政府采購(gòu)支出、基本建設(shè)支出等財(cái)政直接支出款項(xiàng)的支付、結(jié)算活動(dòng)，并與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)、財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)等進(jìn)行清算，清算結(jié)果期末應(yīng)為零余額。此賬戶(hù)按資金使用性質(zhì)(如工資專(zhuān)戶(hù)、政府采購(gòu)資金戶(hù)等)設(shè)置明細(xì)賬，按地直單位設(shè)置賬簿進(jìn)行明細(xì)核算。

3．基本賬戶(hù)，是支付中心在商業(yè)銀行(代理銀行)為納入集中核算的預(yù)算單位統(tǒng)一開(kāi)設(shè)的一個(gè)基本賬戶(hù)，此賬戶(hù)相當(dāng)于財(cái)政授權(quán)支付賬戶(hù)，可直接用當(dāng)前核算中心的基本賬戶(hù)代替。當(dāng)前各種條件尚未成熟，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位賬戶(hù)的零余額，財(cái)政國(guó)庫(kù)科可按預(yù)算指標(biāo)，每月均衡撥入人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)到該賬戶(hù)。用于記錄、核算和反映財(cái)政授權(quán)預(yù)算單位支付的財(cái)政資金(主要是用于日常零星支出和未直接支付的分散購(gòu)買(mǎi)支出等)和單位其它自有資金的收付活動(dòng)，并與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)、財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)等進(jìn)行清算。在此賬戶(hù)下為地直各單位設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部賬戶(hù)。今后條件成熟，該賬戶(hù)可直接轉(zhuǎn)為零余額賬戶(hù)。

4．預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)，是財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)，用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金收入、支出活動(dòng)并與支中心在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)進(jìn)行清算，實(shí)現(xiàn)支付。該賬戶(hù)按收入和支出設(shè)置分類(lèi)賬，進(jìn)行明細(xì)核算。

5．政策性資金專(zhuān)戶(hù)，是財(cái)政部門(mén)按有關(guān)規(guī)定必須在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的特殊過(guò)渡性賬戶(hù)。用于記錄、核算和反映如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、社保基金、扶貧資金等有特殊管理要求的政策性專(zhuān)項(xiàng)資金的收支活動(dòng)，并與國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)、財(cái)政預(yù)算外資金或國(guó)家規(guī)定的其它賬戶(hù)進(jìn)行清算，并按國(guó)家對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)資金管理的特殊要求設(shè)置分類(lèi)賬，進(jìn)行明細(xì)核算。

(四)改革財(cái)政收入收繳方式。

1.收繳方式。按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的要求，將財(cái)政收入的收繳方式由目前的就地繳庫(kù)、集中繳庫(kù)和自收匯繳改為直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式，取消地直各單位的財(cái)政收入過(guò)渡性賬戶(hù)。

2.各項(xiàng)財(cái)政收入繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。

各項(xiàng)稅收收入和納入預(yù)算管理的非稅收入(包括收費(fèi)、基金、罰沒(méi)收等)，由繳款單位或繳款人按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，直接繳庫(kù)或集中匯繳入庫(kù)。

各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算外資金收入，按照票款分離的辦法，由繳款單位或繳款人就近繳入財(cái)政部門(mén)在各商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政預(yù)算外資金收入戶(hù)，每日清算，集中匯繳財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)。

單位自有資金收入，由單位直接繳入支付中心在商業(yè)銀行為各預(yù)算單位統(tǒng)一開(kāi)設(shè)的基本賬戶(hù)。

規(guī)范財(cái)政收退庫(kù)。涉及從國(guó)庫(kù)中退庫(kù)的資金，嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)及國(guó)庫(kù)管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

(五)規(guī)范支出撥付程序。

1．支出類(lèi)型，根據(jù)支出管理需要，具體分為工資支出、零星支出、購(gòu)買(mǎi)支出、轉(zhuǎn)移支出等四類(lèi)。

2．支付方式。按照不同的支付主體，對(duì)不同類(lèi)型的支出，分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。

財(cái)政直接支付。由財(cái)政部門(mén)按照有關(guān)程序和支付通知，開(kāi)具支付憑證，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，直接將財(cái)政資金支付到收款人(即商品和勞務(wù)供應(yīng)者，下同)或用款單位銀行賬戶(hù)，由財(cái)政直接支付的支出包括：工資支出、購(gòu)買(mǎi)支出和轉(zhuǎn)移支出。

財(cái)政授權(quán)支付。凡納入會(huì)計(jì)集中核算的預(yù)算單位，支付中心根據(jù)財(cái)政授權(quán)額度，由代理會(huì)計(jì)開(kāi)具支付憑證，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系中的基本賬戶(hù)將資金直接支付到供應(yīng)商和收款人賬戶(hù)。實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的支出主要包括未實(shí)行財(cái)政直接支付的小額購(gòu)買(mǎi)分散小額購(gòu)買(mǎi)支出。

建立備用金制度。各預(yù)算單位備用金的核定和管理，參照銅地會(huì)核[2003]2號(hào)文件執(zhí)行。

3．支付程序

財(cái)政直接支付程序。支付中心根據(jù)批準(zhǔn)的部門(mén)預(yù)算、資金用款計(jì)劃及相關(guān)要求對(duì)預(yù)算單位支付申請(qǐng)進(jìn)行合規(guī)性審核，審核無(wú)誤后，向代理銀行簽發(fā)支付憑證，將財(cái)政資金從財(cái)政直接支付賬戶(hù)劃撥到供應(yīng)商和收款人賬戶(hù)。財(cái)政直接支付方式主要通過(guò)轉(zhuǎn)賬方式進(jìn)行。

財(cái)政授權(quán)支付程序。對(duì)納入會(huì)計(jì)集中核算的各預(yù)算單位用于零星支出及未政府采購(gòu)的其它購(gòu)買(mǎi)支出，由代理會(huì)計(jì)根據(jù)財(cái)政授權(quán)額度，開(kāi)具支付憑證，通知支付中心向供應(yīng)商和收款人付款，或由報(bào)賬員在其單位用金定額內(nèi)報(bào)賬，然后提現(xiàn)補(bǔ)齊備用金。

(作者單位：銅仁地區(qū)會(huì)計(jì)管理局)

責(zé)任編輯：何蓮女