地方政府管理體制醞釀突破

在十六屆五中全會上，行政管理體制上的“省管縣”試點工作獲得肯定。

雖然“省管縣”起源于促進縣域經濟發展的經濟原因，又是自下而上，但是由于這場改革直指中國的地方政府體制，給人一種印象就是中國的地方體制出現了重大的變化，因而格外引人注目。

而9月底最新的全國百強縣排行榜中，前10名江蘇省占據6席，并由下轄的昆山縣拔得頭籌，而浙江繼續以30個上榜縣的成績遙遙領先。這兩個省份分別得益于地方政府管理體制改革的實踐，其發展方向無疑將為未來提供借鑒。

上篇：留利于縣？

王大鵬

中國的政府體制2000多年變化很大，幾乎一朝一變，但是，作為地方政府體制，卻維持了相當的穩定性，基本上是郡縣制，即三級制，只在個別地方實行兩級或四級制。新中國依然延續了這種三級體制，只是在建國之初，出于特定的政治需要，在中央與省之間增設了大區的建制，使地方政府體制變為四級制，在大區取消之后，將省擴大，就正式將我國的地方政府體制確定為三級制，并沿用至今。

根據《中華人民共和國憲法》，中國目前的地方政府體制明確規定為省、縣、鄉三級體制，只是在某些地方，較大的城市可以管理縣城，從這個角度看，我國一直都是(或者應該是)實行省管縣的體制。

改革開放之后，為了打破城鄉壁壘，發揮城市對周邊農村的輻射和帶動作用，我國各地逐步實施一種后來稱之為“市管縣”的地方政府體制。起初，這是為了解決大城市和中心城市的蔬菜等副食品和原材料的問題，就把一些城市周圍的農村劃歸城市領導，后來逐步擴大，幾乎所有的城市都具有了所轄的縣城，而對于那些沒有歸屬城市的縣城，也沒有直接由省政府管理，而是由省政府所派出的地區行署代管。

這樣，我國的地方政府體制除了個別地方還實行三級制甚至兩級制外，基本上是省—市(地區)一縣(區)一鄉的四級制。在上世紀80年代，我國為了加強城市與農村的聯系和提升農村的城鎮化水平，開始了大規模的“地改市”的熱潮，所有的地區都改成了城市，再由城市管理以前由地區代管的縣城，這樣，我國所有的縣城就全部納入到“市管縣”的體制之中，即使依然屬于三級制的縣城也是因為其屬于直轄市而已。

由此可見，雖然根據憲法，我國的地方政府體制實行的是“省管縣”的三級制，但是在現實生活中實行的是“市管縣”的四級制。

雖然設置“市管縣”的本意是為了加強城市與農村的溝通和聯系，發揮城市的輻射帶作用，但是在實際施行的過程中，由于城市與農村的巨大差異性，城市政府更多的是考慮市區的發展，很難兼顧農村的建設，也很少把資源投入到農村。相反，有的地方為了城市的發展，截留了省里本來分給縣里的資源，甚至想方設法從縣里提取資源用于城市的建設，從而造成了城市和農村的矛盾和摩擦，因此產生了對于“市管縣”的批評之聲，甚至引發其是否合憲的爭議。

隨著我國經濟的發展，農村的綜合實力也開始有了很大的提高，特別是發達省區，縣城的經濟實力甚至不下于城市，在這種情況下，現行的“市管縣”體制非但起不到促進城鄉經濟發展的作用，反而成了桎梏，為此，縣域經濟特別發達的浙江省率先對此進行改革。

由于“市管縣”體制是全國統一實施的體制，出于謹慎，浙江省開始并沒有將其改革稱為“省管縣”，而是將其稱為“強縣擴權”，也就是將原先屬于城市的管理權限全部劃給縣政府，縣政府直接與省政府聯系，將城市與農村徹底脫鉤，形成事實上的“省管縣”體制。不管是否被省里確定為試點縣，都具有了省轄市的全部經濟管理權限，而城市只管理所轄的主城區，現行的“市管縣”在浙江已經徒有其表，名存實亡。

到目前為止，進行“省管縣”體制試點的有湖北、遼寧、吉林和江蘇等省，只是這些省已經不再羞答答地用其他名詞，而是明確提出了“省管縣”。所謂“省管縣”，就是“賦予縣城以省轄市的全部權限”(遼寧)，省政府直接對應縣政府，包括人、財、物，特別是財政關系，徹底與市脫鉤。其核心思想就是“留利于縣”。通過大大增加省直管的縣級財政留成比例，從而增加地方財政收入，緩解財政矛盾，以便縣里能集中更多的財力來發展縣域經濟。

湖北對自己試點的解釋也更多地從財政角度著眼：“一是財政部明確提出了進一步完善省以下財政體制的要求；二是目前縣(市)一級的財權與事權不對稱，財政供養人員過多，縣鄉政府債務沉重，資金調度困難，絕大部分縣(市)依靠省財政轉移支付，才能保證國家規定工資和津補貼的正常發放；三是部分市由于自身財政比較困難，不同程度地集中了一部分縣(市)財力，省對縣(市)財政的一些扶持政策和補助資金等難以及時落實到位；四是省對縣(市)的財政信息和實際情況掌握不夠準確，不夠及時，難以加強對縣(市)財政的有效監管”。

除了浙江以外，其他省的“省管縣”工作都只是從去年才開始著手進行，對于“省管縣”是否真的能夠徹底解決縣級財政的困境，目前政界和學術界還有很大爭議，特別是有人因此提出“市管縣已經走到盡頭”的說法更是受到很大質疑。如果要在全國全面推行“省管縣”，則不僅是調整市縣關系，由于我國縣城過多，若全部由省直管，則現有的省的區域設置又顯過大，又存在一個劃小省區的問題。其中原有政治生態的調整更是一個復雜的事情。

而中國人民大學教授毛壽龍則認為，改善地方政府治理的根本出路在于使公民能夠更加有序、深入地參與到地方政府的各項工作中來，加強對政府工作的監督，不然“留利于縣”到底留給了誰就大可懷疑了。

中篇：江蘇“市管縣”變革圖存

龔潯澤

“市管縣”昔日輝煌

目前在全國普遍實行的“市管縣”體制是于1983年在江蘇首先付諸實施的。

由具有一定輻射能力的中心城市“代管”縣域地區能否產生積極的作用，一取決于中心城市夠不夠大，二取決于縣級區域自發工業化的能力夠不夠強，三取決于中心城市本級財政與縣級行政區財政的差距是否合理。

正是改變了先前人為制造的城鄉分離、市縣分治的體制，蘇南地區的城市工業才得以順暢地向農村輻射，初步形成了城鄉互動、以城帶鄉的格局，為經典蘇南模式的形成提供了制度保障。

蘇南地區中心城市過于密集，蘇錫常鎮4個省轄市(俗稱“地級市”)都集中沿京杭運河、滬寧線分布，使市管縣體制下蘇南地區新的行政區劃并未出現以中心城市為核心的圓圈型，而呈現出狹長型。它導致的直接后果是每個省轄市帶的縣域太少。

市管縣體制下的蘇南行政區劃新格局，直接導致了沿陸路從常熟到無錫縣再到武進，從宜興到溧陽再到溧水，在走過彼此相接的3個縣域的同時也跨越了3個省轄市的范圍。特別是沿長江岸線從沙洲(張家港)到江陰到武進再到揚中，走了4個縣，卻跨越了4個省轄市，加上與它們隔江相望的還有分屬另外兩個省轄市的縣域，6個省轄市的邊界地區近距離地交織在一起，各縣對上級政策的貫徹細則和發展經濟的具體舉措孰優孰劣一目了然。

省轄市出現時，地方和基層對本地經濟發展的自主權已明顯加強。與地區相比，省轄市不管如何都是一級行政區，自主制訂本地發展政策的職權明顯要大于在法理上只是省級政府派出機構的地區行署。而且，當時計劃經濟色彩仍然濃厚，由省轄市負責制度創新顯然比由縣進行現實得多，也比由省出面靈活性更強，風險更小。

在這種背景下，蘇南省轄市的密集分布和地方政府勤勉作為的傳統，激發了蘇南各市鼓勵、推動縣域為贏得區域發展優勢而競相出臺靈活的經濟政策。這種變通后的、狹長型的行政區劃無意中推動了蘇南基層政權當時如火如荼的制度創新，帶來了意想不到的效果。

然而，與蘇南同步實行市管縣體制的蘇北卻沒有蘇南那樣幸運。與蘇南相比，蘇北不僅沒有蘇南那樣優越的地理條件和良好的實業基礎，而且中心城市也遠為羸弱，更勉為其難的是，市管縣后的蘇北一個省轄市往往還要管太多的縣和本質上還是縣的市。

蘇北地區中心城市實力不夠強大、分布不夠密集、需領縣市過多，縣與縣之間不易形成如蘇南那樣分屬不同省轄市、卻相鄰而居的縣域間競相進行制度創新的格局。而1980年代蘇北地區發展相對較好的東臺、宿遷、東海等縣，都地處不同省轄市的邊緣地帶，在某種程度上也佐證了這一判斷。

以蘇北設立省轄宿遷市為例，由于省轄市管縣的前提是管縣的這個省轄市要足夠強大，而且最好要與所轄縣域有一定梯度差，而這個條件宿遷市并不具備。

省轄9年后，宿遷市區的人氣還是不如江蘇第一人口大縣的沭陽。相反，升格為省轄市后，本是原淮陰市域內本地人經濟最為活躍的宿遷市區，在強勢政府面前，盡管占了太多的從上到下和從下到上的資源，卻再也沒有恢復當年那種相對強勁的經濟活力。

市管縣體制都多多少少體現人為的痕跡和領導的意志，在宿遷這里相對更為明顯。在宿遷與發達地區差距愈拉愈大的背后，縣域受到中心城區的擠壓，中心城區民間活力釋放受到強勢政府的阻擋，是無法回避的一個原因。

宿遷的實踐特別提醒了不論是省管縣還是強縣擴權，都不能不根據實際的需要為了形式的完美而搞新的一刀切，更不能僅僅從表面現象來判斷縣市的需要。強縣擴權，蘇北縣域的呼聲未必有蘇南高，但這不代表蘇北的需要沒有蘇南急迫。鑒于在省轄市加速對縣域進行控制時，發達的縣域有一定抵制、博弈的實力，而欠發達縣域卻只能順從、被迫作出更大的犧牲，故曰，在市管縣體制下，強縣未必會弱，但弱縣只能更弱。更要命的是，在這個過程中，弱縣的自主發展意識更加低沉，甚至心甘情愿地淪為原本與之只該是平等關系、卻僅因運氣好而突然升格的省轄市的附庸。

“市管縣”的優劣互轉

1980年代末和1990年代初，發展起來的蘇南各縣相繼撤縣建市，蘇錫常三省轄市所轄地域已經出現了縣域無縣的情況。這不僅從名稱上宣告了“市管縣”說法的不再適用，也使這種體制在蘇南不再像先前那樣有效。而在新世紀初，當蘇南模式風光不再時，江蘇本該對市管縣體制進行反思并進行適當修補，可惜又被浙江搶了先，這也是考察江浙今日巨大的民富差距背后一個不可忽視的動因。

“成也蕭何，敗也蕭何”，蘇南省轄市在帶動縣域經濟快速發展的同時，也加緊了對縣域地區的控制。到1990年代，省轄市與縣級市之間的矛盾日益暴露并呈現出白熱化。隨著市場成為資源配置的主要方式，指望利用不同省轄市間的政策落差來贏得發展優勢的動機已經難以奏效。面對發展起來的縣域日益成為對手，面對與周邊省轄市市區城市面貌上可能存在的有形差距，省轄市在制定政策時越來越利己，人為地把資源調配入市區成為一種趨勢，不論財政上還是社會政策方面都明顯偏向了市轄區而非縣域。而之后省轄市的區劃調整史，就是一部圍繞省轄市發展目標而削弱郊縣乃至消滅郊縣的歷史。

幸運的是，由于蘇南縣級行政區域的中心即各縣市的城關鎮與省轄市中心城區的建設水準并無太大的差距，有的甚至在某些方面難分伯仲，這種行政關系掩蓋下的非白發的資源流向不斷受到蘇南縣域有力的抵制，并沒有對蘇南地區縣域產生特別大的阻礙。但蘇南的縣級市對省轄市的離心傾向卻潛滋暗長。江陰對無錫市區的不服氣，武進與常州的齟齬，張家港、常熟對蘇州的離心，都是這種情況的表現。

但耐人尋味的是，在1990年代后，蘇南縣市離心萌生、加劇的同時，蘇北地區的市縣向心卻呈現加速的形態。之所以在蘇南蘇北表現并不同一，原因僅在于縣域經濟活力的差異。

近些年，蘇南縣域的發展相對快于市轄區，而蘇北大體相反。這在蘇南導致的結果是蘇南縣級市與中心城市實力和現代化程度的差距在縮小，縣級市與省轄市進行博弈的能力不斷增強，使省轄市對縣級市的資源調配和空間擠壓不能得心應手，而縣級市實力越強，這種特征表現得越明顯。

在蘇北則基本相反，縣域活力不足和省轄市擁有行政資源太多，使城市呈現出遠快于農村的發展態勢，結果是在省轄市加速發展的同時，縣級區域也更深地被納入以省轄市市轄區為中心的經濟和文化生態中。

“省管縣”的荊棘叢生

從行政區劃調整的規律來看管縣尚存在著諸多障礙。

首先是城鄉關系問題。省轄市市轄區逐漸由市管縣前單純的城市變為城市與鄉村的雜合體，從而使新時期的江蘇省轄市市轄區蛻變為新的、城關鎮特別強大的縣域。盡管它流露出要在“縣域”內全部實現城市化的雄心，但僅就這種讓農村完全從屬于城市的格局看，這種雄心也與理想的城鄉分治格局愈行愈遠。同樣的疑問，在省管縣改革之后將依然存在，甚至有可能被放大。

原因很簡單，無論是變成省轄市市轄區的一部分，還是成為省管縣，都會客觀上加快縣域城市化的進程，而在保留了很多鄉村形態的縣域里，無論搞自發的粗放城市化還是強制的野蠻城市化，都將對土地資源造成嚴重浪費。1983年改革以來，不少蘇南縣域先后撤縣建市、由縣級市變成市轄區，前一過程未發生質變，后一過程則改變了轄區內的原生態，誘發了病態的城市化。

何謂病態？以韓國為例，韓國首都首爾有1047萬人之多，占韓國人口的1／4，但面積卻僅有606平方公里。現在無錫市市轄區人口僅220萬，總面積卻有1623平方公里，在這么大的范圍內完全實現城市化，幾如癡人說夢。面積在省內只排中下，自發工業化基礎又最為雄厚的無錫市區尚且如此，更甭論其他省轄市。本來，市管縣的一個重要目的即是鏟頃城鄉關系，通過城鄉的分設來實現共贏。如果將縣域由市代管改為省直管，不僅要涉及省轄市本級與縣域的關系，而且要處理好省轄市與省管縣各自內部的城鄉關系，省里能否悉數化解如此眾多的城市化難題呢？

其次，改變市管縣體制，行政上的目的是減少層級，提高效率。但改變后，行政效率未必會提高。

想當年，淮陰市、揚州市被分別分拆，這兩市原本的行政班子未見減少，全省的市級班子卻幾乎整整增加了2／13，盡管新的行政區相對精簡了一些編制，但同樣為數巨大。雖然從地圖上看省轄市區域分布相對均衡了一點，但代價卻是原來只需一套省轄市班子就可以管理的原淮陰或揚州地域，現在卻有兩套班子在管理。事實上，只要公務人員的任免還延續傳統的體制，旨在減少財政負擔的行政改革往往只會令其雪上加霜。

最后，在經濟、政治上的因素制約著省管縣改革的同時，文化層面上也為省管縣改革罩上了陰霾。雖然文化因素最終不會阻礙在經濟掛帥下進行的行政區劃調整，但假如蘇州失去虎虎生威的5個代管市，長期形成的大蘇州概念何去何從，則是牽一發而動全身的問題。盡管“經濟蘇州”對代管縣市并無太大的誘惑，但昆山、常熟、吳江乃至太倉、張家港對“文化蘇州”還是十分留戀的，從中已經而且還將得到不少的無形實惠。

倘若實現省管縣，“蘇州五小虎”在歡呼失去“行政蘇州”鎖鏈的同時，也將失去繼續揮舞“文化蘇州”旗號的理由。同樣，蘇州的繁華背后，既有市區的努力，也有代管市的功勞。省管縣后，倘若原先由大蘇州地區共同創造并享有的公共資源只能為新的蘇州市所獨占，那將是對代管市的剝奪——盡管也可謂之贖身。

強縣擴權不容再緩

盡管省管縣改革目前看來還很遙遠，但消除省轄市出于利己考慮打壓縣級市生存空間的強縣擴權，對于需要城鄉協調發展的江蘇已箭在弦上、不容再緩。

按照漸進式改革的理論，每一種體制都有彈性空間，強縣擴權即是市管縣體制的自我變革。事實上，隨著一輪一輪的縣市行政區劃調整，今天江蘇的地級、縣級區劃與1983年剛試行市管縣體制時相比已經發生了明顯的變化。省轄市市區作為廣域行政區近似變成“城關鎮十分強大的縣域”，而所轄縣域也越來越敢于與其抗衡，這種新的態勢，一方面為省直接管理縣提供了基礎，另一方面也就緩解了要求省管縣的燃眉之急。

省轄市本級回歸廣域的行政區，既是市管縣初衷在一定程度上的實現，也消除了省轄市無償借調下屬縣市資源的借口。

總之，省管縣過于理想，而固執于市管縣也沒有必要。目前最為可行的就是強縣擴權，而強縣擴權的當務之急，即在于弱化省轄市對一般縣域的過分干涉，尤其要杜絕為壯大省轄市中心城區而任意犧牲一般縣域的行為。至于這種不慍不火的改革是省管縣的嘗試和前奏，還是對省管縣呼吁的變通終結，將取決于強縣擴權的真實效果。

城市是地區經濟的發動機，大中城市更是如此。強縣擴權將阻止省轄市對縣域的資源搶奪，短期內不利于中心城市的迅速壯大，與一個時期內甚囂塵上的發展大城市論調也截然相對，但它對于協調未來的城鄉關系、區域間關系卻有著先見之明。推動強縣擴權，其實質是擺正省轄市市轄區與縣域關系，在城區與鄉村之間尋求一種平衡。它不像省管縣在給了縣域在審批權、財政權上諸多實惠的同時，也給省縣兩級增加了太多的煩惱和壓力。鑒于行政體制對經濟發展不可能起到決定性的作用，與其在這方面花費太多的考慮和代價并不值得。認清強縣擴權在揚棄市管縣弊端、減緩省管縣改革震蕩方面的意義，遠比一味給省管縣“吹風”來得務實。

下篇：強縣擴權的浙江經驗

傅白水

2005年9月底，全國百強縣再次出爐，浙江繼2004年后，繼續以30個縣(市、區)上榜，將江蘇的18個和廣東的10個遠遠地拋在身后，這是浙江第五次在全國百強縣榜上獨占鱉頭。

為何一個省域面積在全國排倒數第三的省份在百強縣榜上有如此驕人的成績呢？這背后最直接的推手就是浙江在全國率先實行的省管縣的體制和實踐。

“十一五”期間，我國將啟動行政區劃改革，推進建立省、縣兩級地方政府體制。不久前，溫家寶總理在全國農村稅費改革工作會議上明確指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點。”

省管縣的先發試驗

除計劃單列市寧波外，浙江其他10個市的縣(市)財權、部分事權以及黨政一把手都直接由省管理，這就是浙江的省管縣的體制特征。

進入20世紀90年代以后，由于除財權和部分人事權外，市仍然對縣有著很多的管理和審批權限，市級行政還是對縣級經濟活力的釋放有所限制。于是，浙江的“省管縣”進一步向其他管理領域擴展。

1992年，浙江對13個經濟發展較快的縣市進行擴權，擴大了縣級政府機關在基本建設、技術改造和外商投資等項目的審批權。

2002年8月17日，在浙江省委、省政府的積極推動下，313項屬于地級市經濟管理的權限又被下放到20個縣級行政區頭上。313項經濟管理權限涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省，市兩級政府經濟管理權限的所有方面。

隨后的一條規定更加顯示出浙江省推行給縣(市、區)“放權”的決心對國務院有關部委辦文件規定的，須經市審核、審批的事項，原則上也要放。一是采取省、市政府委托、授權、機構延伸、個案處理的辦法，二是積極爭取中央有關部委辦授權或同意。據了解，浙江省委政策研究室正在進行下一次擴權的準備工作，準備使擴權縣的總數進一步增加，同時再增加一批擴權事項，包括一些地市級的社會管理權限，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等。

浙江省管縣的體制和實踐實際上暗合了管理理論上的扁平化的要求，這也是我國行政區劃改革的基本方向。

“省管縣”的利弊之爭

“省管縣”在推動縣域經濟發展上的優勢非常明顯，目前，浙江省縣域經濟GDP占到全省的70％，是該省經濟持續快速發展的重要基礎和動力源泉。

強縣擴權無異給條件好的縣(市)進一步優化了發展環境，使之擁有更大的自主權，形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣(市)，促進了城鄉經濟和區域經濟協調發展。這是浙江在全國百強縣榜上獨占鰲頭的根本原因。

浙江省農辦副主任、農業經濟專家顧益康認為，“省管縣”直接減少了地級市這一中間層級，從而避免了中間環節的“市刮縣”和“抽水機”的現象。地級市政府為了在較短的任期內搞出政績，往往集中縣(市)財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，造成市本級的“虛富”。顧益康表示，“只有強縣才能富民”。

縣域經濟發展明顯有利于均衡統籌城鄉發展，解決“三農”問題。同時，避免了實力有限的地級市難以實現對整個市的有效管理情況的出現。

正是省管縣的實施，使得10多年來，浙江省財政收入平均每年遞增25％，農民人均年純收入達6500元，連續16年居全國第一位，城鎮居民收入首次超過廣東，在全國排名第一，成為中國縣域經濟最發達的省份。

但省管縣的體制在實施過程中也遭到了一些質疑之聲。一些官員和專家認為，浙江“省管縣”體制的進一步強化，其導致的后果之一就是地級市調控能力不強，以及市與縣的權利之爭。這不利于帶動大市的整個地區經濟的效率和發展的速度，從而也不利于整個地區的競爭力。

同時，強縣擴權，容易導致縣(市)做大本縣城市建設和規模的沖動。近幾年，浙江的一些縣(市)的城市建設勁頭、規模與速度遠遠超過大市。如果不是將城市適度集中，將非常不利于我國有限土地和耕地資源的保護。并且還容易造成縣級之間的重復建設和可能造成的地方管理混亂等情況出現。