羅田政改：從黨內民主啟動的縣政改革

盡管黨代會常任制改革試點工作僅僅兩個年頭，羅田這個沉寂的湖北山區小縣還是贏得了足夠的關注。取消縣級常委會，直接實行委員制等一系列大膽嘗試，促進了黨內民主發展，同時也帶動了縣級治理體制的重大變革，這塊“試驗田”開啟了一條縣政改革的全新路徑，人們習慣稱其為“羅田政改”。

民主權利的擴大

2003年10月，羅田縣直選產生了新一屆縣黨代表，在12月召開的黨代會上選舉產生了新的“縣委會（全委會）”，從此，實行47年的縣委常委會制度正式畫上句號。

羅田縣黨代會常任制改革核心內容就是“六制”，即黨代表直選制、黨代表常任制、黨代會年會制、委員制、重大事項表決制、評議制。

黨代表直選制。黨代表由過去的間接選舉改為競爭性直選。過去的縣級黨代表候選人，一般是由黨組織提名或推薦，在基層黨員代表會議上，按照很少的差額甚至等額選舉產生。實行直選以后，羅田的黨代表改由黨員直接提名、個人自薦報名，通過預選按得票多少確定候選人，就連縣級領導干部也要通過提名參加預選才能成為候選人。候選人的差額必須達到30%以上，由所在選舉單位的黨員直接投票產生。

黨代會年會制。黨代會由過去的5年召開一次，改為每年召開一次。黨代會年會的主要任務是聽取和審議縣委、縣紀委工作報告和縣人大黨組、縣政府黨組、縣政協黨組的書面工作報告；討論和決定全縣政治、經濟、文化、社會發展和黨的建設方面的重大問題；對縣委委員的年度工作進行評議。

黨代表常任制。黨代表的任期與本屆黨代會的屆期相同。在任期內，黨代表享有在大會期間的選舉權、審議權、重大事項決定權、質詢權、提出罷免案權、評議權，以及閉會期間的學習培訓權、調研視察權、提出意見建議權等權力，充分發揮黨代表的作用。而在改革前，黨代表5年只參加一次會議，會期3－5天，被形容為“舉舉手，劃劃圈，散會靠一邊”，黨代表難以發揮應有的作用。

縣委委員制。取消了縣委“常委會”，由黨代會選舉產生的“全委會”代行其職能，在黨代會閉會期間領導黨的日常工作。書記辦公會成為全委會的議事機構。

改革后，羅田縣委設委員15名、候補委員6人，縣委委員為副縣級。縣委委員實行交叉任職，縣委書記主持全面工作；縣委副書記5名，除1名專職副書記以外，其他4名分別兼任縣長、人大主任、政協主席和紀委書記；9名委員中，任副縣長的有2人，其他7人分別擔任組織部長、宣傳部長、統戰部長、政法委書記、人武部政委、工會主席等職。黨代會閉會期間涉及全縣政治、經濟、文化、社會生活中的重大事項和干部任免，由全委會表決，全委會每月召開1－2次。縣紀委相應實行委員制，委員7人。

重大事項表決制。重大事項表決，主要分為大會表決和全委會表決兩個層次。大會期間，由黨代表進行表決的重大事項主要是涉及全縣經濟發展、精神文明建設、民主發展建設和黨的建設的長期戰略規劃、指導方針和基本原則，以及大會確定的其他重要表決事項。閉會期間，由全委會進行表決的重大事項主要涉及全縣政治、經濟、文化和社會生活中的一些重大事項和干部任免事項。其中，干部任免事項實行票決制。

評議制。在黨代會年會上，黨代表要對縣委、縣紀委領導班子進行評議，按照滿意、基本滿意、不滿意三個等次無記名投票表決；對“三個黨組”的工作報告要進行評議，確認報告是否通過；縣委委員向黨代表述職，黨代表對縣委委員進行評議，評議分優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，以無記名投票方式進行，評議結果作為考核縣委委員工作的重要依據；屆中，還須對縣委委員進行一次信任投票，信任票分為滿意、基本滿意、不滿意三個等次。評議結果在代表大會上公布，對不滿意票超過30%的領導班子，必須寫出書面整改報告，針對存在的問題，認真整改，并及時向黨代表公布。

黨政權力的集中

在這些常任制改革內容中，尤其值得關注的是委員制。因為這項改革，使得羅田縣的黨代會常任制改革突破了黨內這個界限，對整個縣級權力結構進行了重新構造，推動了縣政的改革和轉型。

在羅田縣的委員制改革中，一是盡量擴大黨員副縣長進入縣委委員，增加黨政交叉任職；同時，在工作上盡量減少交叉分工現象，實行縣委委員“一人管一事、一人管一線”，并賦予相應的人權、事權和財權；提倡縣委、縣政府“分工不分家”，在縣長辦公會研究專項工作時，不是縣長、副縣長的縣委委員列席會議，上級對口部門布置的工作，由分管委員貫徹落實。

與此同時，又由于縣委副書記分別兼任縣政府縣長、縣人大主任、縣政協主席，從而構建了“一個核心、三個黨組”的新型權力結構。這個核心即縣委，三個黨組即縣人大、縣政府、縣政協黨組。在這一結構中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協調各方”。

誠如羅田縣委書記所總結的那樣：“在總攬全局上，縣委主要是集中精力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，增強駕馭能力；在協調各方上，主要是通過三個層面來實現：一是通過‘三個黨組’實現縣委對同級組織的領導。縣人大主任、縣政府縣長、縣政協主席分別由縣委副書記兼任，并擔任黨組書記。‘三個黨組’必須對縣委負責，重大事項及時以黨組名義請示縣委，確保縣委的集體意見得到貫徹落實。二是通過‘分兵把線’實現縣委對多個工作領域的領導。全縣的組織建設、意識形態、政法群團、統一戰線、人民武裝、農村經濟、招商引資、企業改制等方面的工作，都實行了統一分工、責任到人，分別由一名書記或委員主抓和分管。三是通過發揮基層組織的作用，保證縣委決策落到實處。”

通過這樣改革，羅田縣建構了一種新的權力架構，雖然這個架構還不夠清晰，但是它卻預示了縣政改革的某種方向。接下來的問題則是，縣政改革究竟如何走？

激辯中的羅田政改

對于羅田改革，目前爭論焦點之一就是“一個核心、三個黨組”這樣的權力架構設計，有人擔心這種貌似“黨政合一”的制度安排無法正確處理好黨政關系問題；是否會陷入過去黨委管人、政府管事的老框架，以及黨際監督能否繼續存在。也有不少人發出疑問：羅田改革最大的成績是權力不再來自上面，而這一民主改革的成績是不是正在被不完善的監督體制消耗掉。

人們的懷疑或許不無道理，但羅田政改正是為了解決基層實踐中長期存在的困惑。長期以來，地方基層的實際權力運作，黨政往往難以真正分開，相反地，正是由于黨政交叉分工而導致了責權不一、政出多門等弊端；片面強調形式上的黨政分開而造成的機構重疊、人員膨脹，也使得基層治理徒增成本，效率低下。近年，許多地方的政改實驗都選擇在黨政交叉任職等方面入手，說明基層治理面臨同樣的體制性弊端。

當然，在地方基層治理結構中，如果要向“黨政合一”的方向改革，還須大膽地制度創新，不能拘泥于既有的制度安排。羅田縣黨代會常任制改革已經在向“黨政合一”方向邁出了重要的一步，還需要在積極發揮“全委會”的決策作用的同時，進一步完善民主機制；在增強“縣委”權威的同時，不斷擴大民意基礎，在實際的權力運行中真正落實既有民主又有適當集中的原則。

羅田縣政改革，最關鍵的是要以黨內民主的發展來帶動人民民主的進步。羅田縣黨代會常任制改革在黨內民主發展上進行了探索，那么，在人民民主上它需要哪些同步的改革呢？這或許是它當前面臨的一個極為重要的課題。

在羅田，這恰恰是一個無法形成統一意見的問題。有人主張弱化人大常委會的功能，實行黨代會常任制，把立法權和一些特殊權力交給黨代會，人大行使立法審批權、違憲審查權和調查權，實現立法權與監督權分離；也有人建議在縣級取消政協機構，其相關職能可以由縣委統戰部承擔，以達到減少決策層次，降低行政成本，提高辦事效率的目的。

或許這樣一來會降低行政成本，提高效率，但是，也同時增加了決策失誤的風險，因為缺乏一定的人民民主，權力的過分集中容易導致腐敗，由此造成的損失將不可估量。

在羅田這樣的黨代會常任制改革中，不但不能削弱人大、政協的職權，還要不斷提升在縣級民主治理中的地位和作用。可以在縣人大同步實行常任制改革，一方面減少人大代表的名額，另一方面開放縣級人大代表的競爭性直選，不斷擴大民意基礎，使之發揮經常性的民主議政、民主決策、民主監督的作用；縣政協也要在探索如何降低運行成本、提高效率的同時，積極發揮他的議政、資政的功能，為縣委民主決策提供科學意見。

（作者單位：華中師范大學中國農村問題研究中心）