逼出來的“鄉派”式改革

“鄉改”預示著什么

農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，也直接地減少了鄉鎮的財政收入，鄉鎮財政的缺口浮出水面。在這樣大背景下，鄉鎮財政壓力也直接導致了湖北省一些地方對鄉鎮體制創新進行探索。

其中，最有影響的莫過于“咸安政改”。農村稅費改革的第二年，即2003年初，湖北咸寧市咸安區就選擇了兩個鄉鎮，進行鄉鎮領導班子“兩票推選、交叉任職”，撤并內設機構、競爭上崗，撤銷直管站所、整體改制的綜合改革試點，半年后在全區進行了推廣；2004年又在上年改革的基礎上，對改制后的鄉鎮站所人員進行了“身份置換”，使之全部“退出事業編制，與財政脫離供養關系”。

“咸安政改”模式很快得到了湖北省委、省政府的肯定，2003年11月湖北省以“咸安政改”為藍本，制訂了湖北省鄉鎮綜合配套改革方案，并在全省選擇7個縣市（區）首先進行試點。今年，湖北又在全省推行鄉鎮綜合配套改革。

從全國來看，湖北省的鄉鎮體制改革涉及的范圍之廣、涉及的內容之深，遠非一些省推行的機構精簡式改革所能比。其意義不單表現在它的經濟績效上，更主要的體現在它導引的中國農村治理結構的變遷上面。

像湖北省這樣的鄉鎮體制改革，我認為，將會導引鄉村治理進行如下的結構轉型：一是鄉鎮政府與村民自治組織之間開始按照有關法律，界定各自的治理范圍；二是鄉鎮站所開始從鄉鎮政府中完全分離出來，成為企業性或社會性組織，并且這些組織與鄉鎮政府之間建立了“契約治理”關系；同時，這些企業性和社會性組織與農民（農戶）之間也建立了比較平等的市場性服務關系；二是（鄉鎮）政府不再與分散的農民（農戶）進行“面對面”的直接管理。雖然這些變化從目前來看還不夠顯著，但卻在一定程度上預示著中國鄉村治理變遷的未來趨向。

兩種改革的殊途同歸

湖北省的這種鄉鎮體制改革，究其實質而言，其實是一種“鄉派”式改革，即，將鄉鎮政府變為事實上的縣級政府派出機構。由于目前的憲法和地方組織法都規定鄉鎮政府為一級政權組織，湖北省只能在這一法律范圍內進行改革，所以鄉鎮領導“交叉任職”是一個折衷的制度設計。如果從“鄉派”這一角度再來看鄉鎮領導“交叉任職”，就比較容易理解。

安徽省雖然也在鄉鎮機構改革方案中“提倡黨政領導交叉任職”，但在實際的鄉鎮機構改革中基本上沒有進行這樣的改革（宣城市幾個鄉鎮在2004年進行了類似改革）。不過，安徽省卻在鄉鎮財政體制上進行了重大改革，在全省推行“鄉財縣管”。安徽和湖北的改革雖然側重點不同（前者側重于農村財政體制的改革，后者注重于鄉鎮領導體制和鄉鎮站所綜合配套改革），卻殊途同歸，實質上均為“鄉派”式改革。因為，實行“鄉財縣管”以后，鄉鎮一級財政形同虛設，沒有一級財政的鄉鎮政府自然更像是縣級政府的派出機構。

應該說，鄉派式改革是“后稅費時代”農村管理體制改革的一個現實選擇。可問題是，鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構，如何增強它的民意基礎？如何使之在體制上與村民自治制度進行“對接”？如何最大程度地滿足鄉鎮社區性的公共服務的需要？

從某種意義上說，作為縣政府的派出機構，它更加具有“官僚化”的性格。由于它與村民自治組織的權力來源、權力結構的不同，鄉村之間既有的體制性緊張不但不能緩解甚至會進一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關系進一步擴展到縣級政府———實行“鄉派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”；況且，一旦實行“鄉派”也就不存在所謂的鄉鎮民主選舉問題，派出機構的負責人從法理上而言理應由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農村基層民主的發展由于缺少鄉鎮層次的必要過渡而將阻滯不前；另外，它也不利于生產或提供鄉村社區地方性公共品或公共服務，因為從公共品的生產和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區地方性需要。一旦實行“鄉派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉村社區地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。

“鄉派”式改革解決了什么

后稅費時代的農村管理體制，既要適應這個時期的農村社會經濟的特點，也要符合鄉村治理的未來變遷需要。應該說，“縣政、鄉派、村治”是符合后稅費時代農村管理需要的一種較好的制度設想。

至于鄉鎮政府改為縣級政府派出機構，如何增強民意基礎，更好地滿足鄉村公共服務的需要，我認為可以借鑒各地的改革經驗加以解決和完善。這些重要經驗主要有：前文談到的湖北省鄉鎮體制改革模式，尤其是“交叉任職”的鄉鎮領導體制、和“以錢養事”的鄉鎮事業改革，以及安徽省所推行的“鄉財縣管”改革模式。此外，還有四川、云南紅河自治州等地對鄉鎮領導人試行民主選舉的制度創新，和人大“常任制”改革。這些經驗，都為下一步鄉派式改革奠定了基礎、創造了條件。

具體地說，可以將現在的鄉鎮政府改為縣級政府派出機構，在鄉鎮一級設立“辦事處”（或“鄉（鎮）公所”），并在辦事處一級同時設立黨委，實行黨政“合一”，即鄉鎮黨委與鄉鎮辦事處實行領導班子“交叉任職”，由書記兼任辦事處主任、副書記兼任辦事處副主任等職（也可根據情況設立紀律檢查、武裝、群團等組織，由黨委委員兼任）。辦事處主任、副主任由縣級政府任命，鄉鎮黨委依據現有的規定產生。此外，鄉鎮辦事處的財政收支由縣級政府統一管理，辦事處不再設立一級財政。

同時，在鄉鎮一級實行常任人民代表競爭性直接選舉，由這些常任代表組成鄉鎮人民代表會議，由它討論和決定鄉鎮社區的重大事務，并對辦事處的日常行政事務進行民主監督。該會議主席必須由鄉鎮人民直接選舉產生，不得兼任鄉鎮辦事處或同級黨委的職務。為了提高該會議組織的運行效率、加強對辦事處的行政事務的日常性監督，常任人民代表人數不必太多，以便于開展經常性活動。

這樣改革，既體現了“國家”對鄉村社會的有效治理，也充分體現了“國家”與鄉村社會的民主合作精神。辦事處更主要地貫徹和落實國家在農村地區的路線、方針和政策，包括計劃生育、社會治安綜合治理等社會管理職能；鄉鎮人民代表會議則是鄉鎮人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉村人民的意志，通過它可以比較有效地溝通民意，符合后稅費時代鄉村民主治理的要求。

這樣一種制度設計，實際上滿足了國家治理和基層民主發展兩個方面的需要，可以在體制上解決村民自治進一步發展、以及鄉鎮社區民主治理與國家治理之間的矛盾和沖突；從而，最終建立和諧、民主、合作的“縣政、鄉派、村治”的中國鄉村治理格局。

由此可見，無論是“鄉派”式改革，還是其他的改革方式，我認為下一步鄉鎮體制改革的重心應該切實轉向“轉變政府職能”上來，將鄉鎮改造為真正為農民提供公共服務的一級組織。