制度轉型視野中的民國初年

長期以來，如何評價民國初年令人炫目的政治變化，以及當年叱咤風云的歷史人物，一直是人們爭論不休的議題。唐德剛先生的《袁氏當國》一書視角標新，觀點立異，為民初政治討論的深化做出了新的努力，非常值得一讀。

在告別帝制、走向共和的制度轉型漫長進程中，民國初年雖然只是一個短暫的階段，但是這一階段的政治發展卻非常耐人尋味。對此，唐氏的眼光相當敏銳，迥異于傷感當年民主化命運多舛的傳統視角。他在書中不僅生動地描述了民國初年諸多富有戲劇性的歷史事件，而且對袁氏當國的最后結局并不悲觀，認為以民主代議制度為目標的制度轉型，決不是三年五年之功。從東西方的歷史經驗來看，歷時數百年，始能畢其全功。

因此，民國初年的政治發展，不能僅從民主化成敗的角度來評價，更多的需要關注過程與經驗。回顧1912年中華民國的建立，不難發現從晚清新政開始的傳統政治社會變遷進程開始加速，在民初的兩年里，政治權力、政治合法性、政治參與、政治文化等結構性因素的變化速度，事實上超過了過去人們的判斷與認知，正如美國學者列文森所說：“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實的本身就提醒我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內容。”

在經驗的層面上，從《臨時約法》的頒行、競爭性議會選舉的開展、言論出版的自由，到國會政治的運作與憲法草案制定，民初中國經歷了一個完整的制度轉型過程。這些政治發展不僅無可置辯地成為政治民主化的重要內容，而且表明當時的中國實際上正處于從專制政體向民主政體的轉型時期。民主轉型是民主制度的創建過程，憲法的制定與憲政制度的實施是民主轉型的主要內容。經驗表明，轉型期是民主化進程中最不穩定的階段，時刻具有被舊政權顛覆的危險。民主轉型是民主政治建設的第一步，隨后才是決定民主制度存續的民主鞏固階段。從民主化的角度觀察民國初年的政治發展，其實更符合民主轉型的特征，即一個皇權專制政體開始解體，形成某種形式的民主政體，或回到某種形式的威權統治，或出現革命政權。

當然，民主轉型在民國初年只是曇花一現，其發生與失敗同樣迅速。失敗的原因同樣是人們感興趣的話題。唐氏的解釋也頗有新意。他不僅看到袁氏只是一個老官僚，平生只注重權位和榮譽的個人悲劇性因素，更重要的還發現制度因素，即革命黨人以內閣制取代總統制，讓袁世凱做虛君元首的制度設計，與袁氏抵死不做虛君的權力訴求發生沖突，這是導致最后政治破局的重要起因。這樣，民國初年制度選擇的重要性浮出了水面。

1913年末民主化試驗的失敗，確實與當年政治精英的制度選擇密切相關，其中最致命性的原因是國會制定的《天壇憲法草案》中“超議會制”憲政模式。從憲政理論上來說，“超議會制”是一種嚴重違背憲政分權與制衡原則的畸形政治制度，核心是立法（國會）至上，而不是三權分立與制衡。權力之間缺少互相制約的關系，行政權對立法權不能發揮平衡作用、司法權對立法權也不存在制約作用，立法權卻可以過度侵占行政權與司法權，凌駕在兩權之上，形成立法對行政、司法權力單向的制約關系。不言而喻，這種憲政制度如果實施，將會給國會議員們帶來巨大的政治權力。

而且“超議會制”政體并沒有滿足北洋派的總統權力目標。1913年8月19日袁政府憲法研究會向國會制憲會議提交一份憲法草案大綱，提出的總統權力主要有：一、有任命國務員及駐外公使，無得議會同意之必要；二、對于兩院之議決有復議權及拒絕權；三、有發布緊急命令權；四、有令國會停會權；五、得參議院之同意，有解散眾議院權；六、行政最高權委任于大總統，內閣總理及各部總長輔助。在《天壇憲法草案》披露后，袁氏對草案全文最深慮者有兩點：一、大總統任免國務員有無得國會同意之必要；二、大總統對于國會有無解散之權。10月16日，袁在增修約法咨詢文中就提到取消參議院對國務員及外交大使的同意權，改為“大總統任免文武職員”。袁還振振有詞地認為：“查國務員同意權不容于內閣制之國，惟總統制美國始有此規定。”應該承認此時北洋派提出的制憲要求，除要求總統行政主導權外，基本上屬于當時法國責任內閣制中總統權力范疇，與當代法國半總統制下的總統權力更加相似，并沒有超出憲政框架。

但是國會制憲會議拒絕考慮北洋派的政治利益要求，其總統權力目標在憲法草案中基本上落空。對此，袁世凱及其支持者的反應是非常強烈的。袁在10月25日、11月4日兩次通電中公開抨擊憲法草案的政體設計。憲法草案中弱勢總統權力的規劃，還意味著北洋派政治權力在未來制度實施后將進一步喪失，其既得政治利益也會受到重大損害，所以袁世凱認為憲法草案是“消滅行政獨立之權，比較臨時約法弊害尤甚”。這種削弱大總統與政府威信的做法，“使對內對外均無以保其獨立之精神，而為國會之役使”。這些是袁斷然不能接受的。

在制度主義者看來，政治制度變遷的實現要通過制度主體的創新行為來實現。當時決定中國政治制度變遷的最重要力量并不是國會，而是袁世凱的北洋政治集團。對于袁世凱這樣的實用主義政治人物來說，以較少的代價攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁氏在1912年接受共和制度，其實就是建立在這種判斷之上。以他不多的現代政治知識，當然會期望民國國家元首的權力與地位要遠遠超過他在前清的職權，在民國為自己謀求比舊制度中更多的政治利益。如果這一期望受挫，袁氏自然就會改變最初對共和民主制度的不反對態度。民初的兩年，就是袁對民國新政治制度態度發生轉變的一個過程。

但是《天壇憲法草案》，特別是其中的“超議會制”政體，既沒有充分承認當時左右中國政壇的北洋集團的政治利益，也沒有從制度創新方面實現北洋集團提出的正當的權力目標，從而失去了北洋派對政治制度變遷的支持。對渴望在新體制中攫取更多的權力與利益的北洋政治集團來說，由于政治目標在憲政制度框架設計中落空，不滿之情是難以抑制的。民主轉型也因此失去了對他們的吸引力，更無法奢望獲得他們的支持與推動。制憲最后的失敗，恰好是北洋政治集團害怕在未來的政治制度變遷中喪失已有權力而激烈反對的結果。但是袁世凱在1914年以后的制度選擇也是錯誤的，無論是他在1914年建立起來的“超總統制”的威權體制，還是后來恢復帝制的努力，都無法獲得穩定的政治發展，也無助于政治現代化的實現。

其實考慮到中國行政集權制度傳統、北洋派總統權力與國會各政黨立法權力的不同利益訴求，合理的憲政制度選擇可以是類似于當代法國的“半總統制”。意大利學者薩托利說：“最適用的政體，就是最好的政體。”這種政體制度兼有總統制與議會制的長處。一方面總統有相當大的政治實權，政府總理對總統負責，可以滿足袁世凱這樣的政治強人對實權總統地位的權力需求，另一方面行政與立法關系容易協調，當政府與議會發生沖突時，總統在同總理及議會兩院議長磋商后，可以宣布解散議會，重新舉行選舉，在憲政制度框架內解決總統與議會的政治沖突。當代法國“半總統制”政治運作相當成功，不但造就了一個強總統，而且產生了一個相對穩定與有效的內閣。二十世紀第三波民主化經驗也證實，對民主轉型國家而言，半總統制比純粹的內閣制或總統制更有吸引力。

最后值得一提的是，民初政治發展的過程與結局，不僅驗證了唐氏特別強調的制度轉型的艱難性，而且包含制度轉型失敗的合理性。各國民主化研究表明，一國的民主轉型過渡到威權或極權政治，這種失敗結局意味著民主的崩潰。民國初年民主轉型的結局，就是民主崩潰的一種形式。1914年的中國是二十世紀世界上第一個民主轉型變成威權政治的國家。不過，世界范圍內各國民主化經驗不斷啟示我們，民主化是一個過程，是專制政體不斷實現民主化的艱難過程，它不是一個直線過程，而是一個曲折復雜多變的過程，不可能一帆風順。民主崩潰其實是一種普遍與合理的政治現象。上世紀二三十年代歐洲一些威權主義政權如薩拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙，以及法西斯國家意大利、德國，都是對本國民主化失敗的反應。正如亨廷頓所說，“在二十世紀，極少的國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主的政治體制。”

（唐德剛：《袁氏當國》，廣西師范大學出版社2004年11月）