轉(zhuǎn)變地方政府職能需要體制突破

從鐵本事件可以看出，本輪宏觀調(diào)控帶有較強的地方與中央博弈的味道。從這個角度來看，考察本輪宏觀調(diào)控政策的優(yōu)與劣、得與失，可以幫助我們找到轉(zhuǎn)變地方政府職能的關(guān)鍵問題和解決方案。

一、宏觀調(diào)控背后的體制性問題

(一)謹防科學發(fā)展觀成為空中樓閣

中國是個大國，完全分權(quán)肯定不行，這一點歷史已經(jīng)證明。就目前的體制而言，財政分權(quán)可以導(dǎo)致地方競爭，從而提高地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性；政治集權(quán)可以提高大國治理的效率，但是縱向的信息傳遞效率扭曲問題難以解決。客觀地講，有充足信息對地方政府進行監(jiān)督的只有同級人民代表大會。提高地方人大在地方公共政策制定過程中的實際地位，有助于彌補縱向政府間信息傳遞效率低下的問題。也可以說是縱向不足，橫向補充，因此這應(yīng)該是下一步地方政治體制改革的方向。

目前中央與地方之間的關(guān)系有兩個特點：政治上集權(quán)，財政上分權(quán)。前者體現(xiàn)在干部任免上，后者體現(xiàn)在分稅制上。由于地方人大在公共決策過程中的影響力有限，加上中央對地方干部政績的考察也難以面面俱到，因此GDP增長率便成為上級考察地方官員的“硬指標”，為此，部分地方官員有足夠的激勵采取機會主義行為追求轄區(qū)經(jīng)濟的高速增長。

中央政府對科學發(fā)展觀的倡導(dǎo)可以理解為一種對發(fā)展理念教育方面的投資。當這種投資達到一定的程度(這個程度指科學發(fā)展觀已經(jīng)內(nèi)化為各級地方政府干部的認識、信仰和價值觀)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀念將最終轉(zhuǎn)化為各級地方政府的自覺行動。但是，我們應(yīng)當清醒地意識到，制度安排與理念教育作為社會控制機制的兩種手段，它們之間的關(guān)系是相輔相成的。如果制度安排長期背離于理念教育，那么這種訓示和教導(dǎo)的作用將是蒼白無力的。試想一下，即使是在科學發(fā)展觀已經(jīng)蔚然成風的社會環(huán)境中，如果GDP式政績顯示決定官員任免的行政體制不變，如果相對“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境不變，如果“同歸于盡”式的地方政府間競爭模式不變，個別地方政府“偶然”的一次機會主義行為獲得的依然是“豐厚”的回報，而不是制度的制裁，那么，這種“偶然”行為很快就會重新演變成為理性地方政府的“普遍”行為。

作為社會控制體系的一個組成部分，沒有科學發(fā)展觀是不行的，而僅靠科學發(fā)展觀是不夠的。觀念的轉(zhuǎn)變不是憑空的，尚需一系列的制度來保障。為了從根本上匡正和規(guī)范地方政府經(jīng)濟行為的扭曲，發(fā)展理念教育(自律)和制度安排(他律)兩手都要硬。沒有相應(yīng)的制度安排做支撐，科學發(fā)展觀作為一種意識形態(tài)的存在形式極有可能淪落為空洞的說教。

(二)閘門還能關(guān)多長時間?

在本輪宏觀調(diào)控過程中，決策者始終保持了清醒和冷靜的頭腦。之所以這么說，是因為決策者找到了地方政府主導(dǎo)轄區(qū)經(jīng)濟增長的“動力源”，即土地和資金。找準了這兩個問題，等于找到了地方政府的“軟肋”，從實際效果來看也的確是一劍封喉。筆者在前文中的第二條線索里談到了這個問題。對產(chǎn)權(quán)的界定直接關(guān)系到資源的配置問題，因此對土地、資本等生產(chǎn)要素的界定是否明確，直接關(guān)系到政府與市場之間的界限是否清晰。土地可以低征高賣，資金可以本屆借賬下屆還錢，這種要素使用的扭曲配置直接影響著我國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。可以預(yù)見的是，如果現(xiàn)行土地征用制度不進行改革，那么侵犯農(nóng)民利益、強制拆遷等問題便難以從根本上得以鏟除；如果地方政府隱性舉債問題不解決，政府信用和金融安全都存在著巨大的威脅和隱患。

但令人遺憾的是，盡管問題抓得很準，但是實質(zhì)性改革進展卻不大。

首先，包括土地在內(nèi)的要素市場改革緩慢，從上世紀90年代初到現(xiàn)在，炒地皮、炒房地產(chǎn)、開發(fā)熱，這一浪高過一浪的熱潮不僅一次次地沖擊著宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，而且也直接威脅著社會公正甚至穩(wěn)定，但是由于各種原因我們對其制度性根源——現(xiàn)行土地征用制度的改革日程卻一拖再拖。它已經(jīng)成為目前我國現(xiàn)行制度安排中的一個歷史頑疾。

其次，從地方政府隱性舉債來看，盡管國有商業(yè)銀行一直在降低不良貸款比率，回避金融風險，但是一個不容回避的現(xiàn)實是，各級地方政府近幾年通過各種方式從金融機構(gòu)貸出了巨額資金，并前仆后繼地投入政績競賽。一個明顯的例子是，即使是在目前相對緊縮的信貸政策下，地方財政擔保的貸款申請依然暢通無阻。并且地方政府盡管對國有商業(yè)銀行的影響力在減弱，但是對本地城市信用社等地方金融機構(gòu)的影響力卻在加強。筆者認為，要轉(zhuǎn)變地方政府職能就必須把地方政府的財政收支規(guī)范起來。即使現(xiàn)在發(fā)行地方債的時機尚不成熟，最起碼要先把陳年舊賬搞清楚，然后盡快明確地方財政體制改革方向。否則，官員一屆一屆地換，賬一屆一屆地借，債務(wù)一屆一屆地積累，這真有些擊鼓傳花的味道。

不幸的是，從目前經(jīng)濟運行的情況來看，問題還在發(fā)展。上半年的投資增長有兩個問題不容忽視：一是緊縮的信貸規(guī)模并沒有卡住投資增長的閘門，原因是民間信貸活躍，央行“緊信貸”的貨幣政策打了折扣；二是在高壓的土地政策下，土地未批先征、未征先用的現(xiàn)象在許多地區(qū)已悄然抬頭。此外，從實踐中看，持續(xù)緊關(guān)土地和信貸閘門的副作用很大，有些一刀切的味道。經(jīng)濟還得發(fā)展，項目還得上，緊卡土地和信貸雖然對控制投資過熱有釜底抽薪的效果，但卻是個權(quán)宜之計，不是長久之策。目前，高增長、低通脹的局面來之不易，正是大力推進深層次體制改革的天賜良機。令人不解的是，好像大多數(shù)經(jīng)濟學家都在討論熱還是不熱，卻沒有人關(guān)心導(dǎo)致熱的因素是否從體制上被根除。如果相關(guān)的要素市場和財政體制改革跟不上，如果地方政府所面臨的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境依然“軟化”，死亂循環(huán)就一直持續(xù)下去，下一次調(diào)控我們還離不開行政手段。治病講究對癥下藥，癥狀沒變，藥怎么可能變?

在對鐵本事件的查處中，中央政府更多地是利用行政手段追究地方政府部門和金融機構(gòu)有關(guān)人員的責任，旨在提高各級政府依法行政的自覺性、維護中央政府在本輪宏觀調(diào)控中政令暢通。很明顯，把地方政府面臨的體制環(huán)境、其本身的動機以及其可操縱的資源來路搞清楚了，在當時的情形下，照準軟肋重拳出擊是最好的選擇。但是我們都寧愿這是最后一次行政主控。

要抑制和熨平經(jīng)濟波動，就中國而言首先要分清政府與市場的邊界，而劃分邊界的核心問題在于設(shè)計一種使各級政府部門自覺不“越位”的行之有效的體制和制度安排。制度重于技術(shù)。宏觀調(diào)控的技巧很重要，但是我們不妨從熱一點、冷一點、高一點、低一點的技術(shù)性問題中解脫出來，仔細思考一下我們的宏觀經(jīng)濟到底在一個什么樣的體制環(huán)境中運行，這可能更有意義。

二、轉(zhuǎn)變地方政府職能需要“兩步走”

筆者認為，要轉(zhuǎn)變地方政府職能有兩點是繞不過去的：第一，考慮到大國治理的效率，中央集權(quán)不能放，但是必須大力加強地方人大在地方公共政策制定過程中的話語權(quán)。由于中央政府信息有限，精力有限，借助地方人大監(jiān)督和規(guī)范地方政府行為可以彌補縱向信息傳遞扭曲的不足。第二，進一步改革土地征用和地方財政體制。首先在要素使用上要按照產(chǎn)權(quán)原則等價交換。目前，商品市場已完全放開，但要素市場改革步伐蹣跚不前。實際上，目前我國經(jīng)濟層面的一些主要問題的根源基本上都可以在要素市場和產(chǎn)品市場改革的不同步和不協(xié)調(diào)上找到根源。另外要盡快著手處理地方政府隱性融資問題。既然偷著借，并且已經(jīng)積累了巨額債務(wù)，就不如把賬本子從桌子底下拿上來，讓中央政府看到，讓同級人大看到，讓轄區(qū)人民看到，畢竟陽光是最好的防腐劑。

鑒于改革過程中的極強的路徑依賴特點，筆者建議轉(zhuǎn)變地方政府職能的改革步驟要實現(xiàn)“兩步走”：第一步重點解決“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境問題，也就是解決地方政府目前在土地征用中存在的“模糊產(chǎn)權(quán)”以及在舉債中存在的預(yù)算“軟約束”問題，以期明晰產(chǎn)權(quán)，“硬化”預(yù)算約束，縮小地方政府機會主義行為的制度空間；第二步重點解決同級監(jiān)督“缺位”的問題，進而克服縱向信息傳遞扭曲的弊端，其核心思路是將地方政府行為置于轄區(qū)納稅人和公共產(chǎn)品受益人的監(jiān)督和約束之下。這里的“兩步走”并沒有嚴格的時間先后順序，只是說先從產(chǎn)權(quán)制度著手可能相對容易一些。

必須指出的是，以地方人大目前的組織和運作狀況難以擔此重任。筆者認為，重塑各級人大的政治地位必須滿足兩個條件：一是人大必須成為各階層利益集團進行利益訴求的政治平臺，在公共選擇過程中滿足交換性契約關(guān)系；二是各級人大對同級政府要有一定干部任免權(quán)。這樣才能強化以轄區(qū)納稅人和公共產(chǎn)品受益人為主體的地方人大對同級政府行為的監(jiān)督與約束，解決委托效率低下問題。

綜上所述，無論是要素產(chǎn)權(quán)制度改革、地方財政體制改革，還是地方政治體制改革，均涉及較深層次的經(jīng)濟政治體制改革內(nèi)容，因此僅靠邊際調(diào)整式的制度微調(diào)難以解決問題。從過去的經(jīng)驗來看，漸進式改革基本上適合我國的國情，但是，我們也要清醒地認識到它的缺陷：它不是一步到位的，它的每一步都具有很強的妥協(xié)性、過渡性和權(quán)宜性，因此每一步都具有較強的時效性。換句話說，如果某一環(huán)節(jié)長期停滯不前，就立即會成為其它環(huán)節(jié)進一步改革的障礙。我們目前進行宏觀調(diào)控的難度越來越大，這在很大程度上要歸因于相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)濟政治體制改革的長期滯后。在本輪宏觀調(diào)控中，我們打的是“組合拳”，既有市場手段，也有行政手段，原因很簡單，是由于某些領(lǐng)域改革嚴重滯后。換句話說，這些領(lǐng)域長期停留在非市場的水平上，市場手段也不會奏效。所以，處理鐵本事件盡管達到了預(yù)期效果，卻遭到了眾多的非議。這些批評表面上在指責宏觀調(diào)控措施中的行政手段，實際上卻是在指責相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)濟政治體制改革的滯后。可以預(yù)見的是，越到改革后期，這種矛盾越是突出。從這個角度看，光靠制度微調(diào)是沒有出路的，只要時機成熟，就應(yīng)該重點突破。如果我們能夠借這次政府行政體制改革的契機，做一些長期以來沒有精力做或下不了決心做的事情，倒是彪炳改革史冊的一件創(chuàng)舉。

(作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟研究所)