國外區域規劃理念初探

梳理和歸納國外區域規劃理念的最新發展趨勢，對于做好區域規劃編制工作具有十分重要的意義。

一、在主導思想上越來越強調人文意識。隨著生產力的發展和社會經濟的進步，世界各國區域規劃的主導思想逐步從生產為主轉向側重于人的生活質量和生態問題，并將社會發展和環境保護視為規劃的重要目標。特別是20世紀70年代以來，一些發達國家已經從物質建設規劃轉向社會發展規劃，對生活福利、生活環境、就業等非生產領域的問題越來越重視。美國區域規劃協會指出：表征生活質量的\"3Ｅ\"（經濟-Economy；環境-Environment；公平-Equity）正日益成為評判區域在國內外競爭力大小的標準。近年來，各國更是將創造適宜的人居環境作為區域規劃的終極目標之一。

二、在總體目標上越來越強調綜合性和戰略性。一方面，20世紀90年代以來，為解決日益突出的人口、資源、環境與經濟社會發展問題，區域規劃在內容、范圍、理論研究與方法技術等方面都發生了巨大的變化，區域規劃越來越由單目標的物質建設規劃或經濟布局規劃為主開始轉向綜合的區域發展目標規劃。另一方面，適應全球化、信息化和網絡化條件下社會環境多變的要求，為保證規劃的靈活性與彈性，區域規劃的目標也逐步向彈性目標轉變，將原來過于具體的剛性規劃轉變為應變能力較強的彈性規劃，體現出多目標、多方案的彈性特征，以具備更大的應變性，防范各種風險與被動的境況。

三、在關注重點上越來越強調解決核心問題。各國普遍意識到，區域是一個處于時代變化中復雜綜合體，區域規劃只能是有限目標的規劃。因此，國外的區域規劃逐步走向\"核心問題\"規劃，強調針對每個規劃的特定區域、特定時段、特定背景要求，抓住區域規劃真正能發揮作用的內容進行規劃，力戒面面俱到、泛而無物，以此提高區域規劃的編制效率與效果。如日本的歷次國土綜合規劃就分別確定了不同的需要解決的核心問題：第一次主要是實現生產力的最優經濟布局；第二、三次主要是逐步解決全國經濟發展的不均衡問題；第四次著重強調人口高齡化、信息化和國際化，把建設舒適開放的安居社會、形成安全而富饒的國土、整頓充實長壽社會中的生活空間和整備交通、信息和通信體系作為主要議題；第五次則將提高日本在全球經濟社會發展中的競爭地位與能力及建立高水平的地域文化目標作為規劃的主題。

四、在資源利用上越來越強調可持續發展。區域發展必然要涉及到資源的開發利用，這也是區域規劃的主要內容之一。20世紀90年代以來，面對日趨嚴峻的資源與環境約束，主要國家普遍確立了可持續發展戰略，以實現經濟、社會、人口、資源、環境協調發展。目前，發達國家正在把發展循環經濟、建立循環型社會看作是實施可持續發展戰略的重要途徑和實現方式，通過區域規劃具體實踐循環經濟的發展理念，實現自然資源的\"低開采、高利用、低排放\"，促進形成人與自然和諧的經濟發展模式。

五、在編制方法上越來越強調新技術手段的運用。注重科學性是當前世界各國區域規劃的又一重要理念。區域規劃需要搜集、儲存和分析大量的社會、經濟方面的資料，需要對規劃成果進行表里俱佳的表達。因此，在區域規劃的編制和實施過程中，需要現代信息技術及科學的調查方法發揮重要作用。基于這一認識，各國在區域規劃中充分運用了RS，GIS，GPS 等高新技術和以計算機作為主要工具的數學建模技術。這一方面便于公眾快捷、方便地參與規劃，了解規劃結果；另一方面改變了以往以定性研究為主的規劃方法，對區域進行定量研究，使區域預測的發展目標盡可能接近區域實際發展。

六、在編制力量上越來越強調社會的全面參與。美國、日本、德國、英國、加拿大等國家在規劃制定的各個階段均允許各方人士參與，使規劃保持了較高的透明度和參與度。實踐表明，在規劃過程中只依賴少數人，或單靠一方根本無法制訂出科學可行的規劃，不同利益者應享有均等的機會和發言權，參與制定政策、編制規劃和管理全過程。另外，廣泛的多元參與，還是區域協同精神、自信意識和協作能力形成的催化劑。因此，各國在區域規劃編制中普遍貫穿著這樣一種理念：區域發展規劃不僅是一種國家行為，而且也是一種社會行為；不僅代表國家利益，而且反映公眾利益。由此，區域規劃的制訂必須具有足夠的透明度，不僅區域中的各個地方政府，而且區域中的企業、非政府組織和個人也要參與規劃編制。

七、在地位保障上越來越強調健全立法體系。世界上許多國家都制訂了一系列與區域規劃有關的法規法律，以保證規劃的權威性和規劃的實施。

八、在貫徹落實上越來越強調實施手段的多樣化。各國均十分重視區域規劃的實施，并積極運用多種手段引導國土和區域開發按照規劃的方向發展。其中有法律手段（如規劃立法和相關的法律、法令和政策），有經濟手段（如通過政府投資、經濟補貼、設立基金、誘導資金、減免稅收等方式保障規劃實施的資金來源等），也有行政手段（如通過審批、發放許可證、簽訂合同等鼓勵或限制某些地區某些項目和企業的發展），還有動員公眾參與形成廣泛的社會支持，以及跟蹤、檢查、監督等其他促進規劃實施的手段。

（作者單位：國家發展改革委地區司）