美國、韓國政府治理與預(yù)防腐敗的主要做法及啟示

最近，我們隨駐國家發(fā)展改革委紀檢組監(jiān)察局組織的考察團赴美國、韓國進行政府治理與預(yù)防腐敗研討考察。美國、韓國廉政建設(shè)的有效做法和經(jīng)驗，給我們留下了深刻的印象和啟示。

一、 美國、韓國政府治理和預(yù)防腐敗的主要做法及特點

（一）反腐敗法制建設(shè)完備

美國具有完備的反腐敗法律體系。經(jīng)過長期的政府治理和法制建設(shè)，美國形成了一套較為成熟完備的防腐保廉法律體系，對預(yù)防和減少公職人員腐敗行為發(fā)揮了重要作用。

一是關(guān)于公職人員行為準則的規(guī)定。美國《文官制度改革法》、《政府工作人員道德準則》等明確規(guī)定公職人員應(yīng)奉公守法、廉潔自律，不得貪贓枉法、以權(quán)謀私、參加政治捐款等政治性金錢收受活動。二是關(guān)于財產(chǎn)申報的規(guī)定。《政府官員及雇員道德操行準則》、《道德改革法》、《廉政法》等系列法規(guī)規(guī)定了總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國會議員等政府高級官員須在任職前報告并公開自己以及配偶的財務(wù)狀況，包括收入、個人財產(chǎn)等，以后還須按月申報。三是關(guān)于公共資金使用與監(jiān)督的規(guī)定。根據(jù)美國《預(yù)算和會計法》的規(guī)定，成立了直接向國會負責(zé)的審計總署，規(guī)定了審計總長的職權(quán)、審計總署的機構(gòu)設(shè)置及職責(zé)。四是關(guān)于行政監(jiān)察的規(guī)定。《監(jiān)察長法》是在聯(lián)邦行政機關(guān)內(nèi)部加強防腐肅貪措施的重要法律。五是關(guān)于保護舉報人的規(guī)定。美國《舉報人保護法》，鼓勵和保護公民參與反腐敗斗爭。根據(jù)美國《文官制度改革法》設(shè)置特別律師辦公室，加強對告發(fā)行政機關(guān)違法行為職員的保護。如果行政機關(guān)采取報復(fù)行為，特別律師可以責(zé)令行政機關(guān)采取矯正措施，必要時，可以對總統(tǒng)提出報告。六是關(guān)于有效打擊腐敗犯罪的規(guī)定。《有組織的勒索、賄賂和貪污法》擴大了聯(lián)邦司法機關(guān)在懲治腐敗官員上的管轄權(quán)，給予了執(zhí)法機關(guān)使用包括竊聽和電子監(jiān)控等更為靈活的調(diào)查手段的權(quán)力，加大了對貪污受賄官員的處罰力度，成為美國最重要也最有效的反貪污賄賂法律。《美國法典·刑事法卷》的相關(guān)條款也規(guī)定了與公職人員職務(wù)犯罪有關(guān)的各種罪名和處罰。

韓國通過廉政立法預(yù)防腐敗行為的發(fā)生和有效控制腐敗行為。為有效打擊和遏制腐敗現(xiàn)象，2001年韓國制定了《腐敗防止法》。該法將腐敗行為定義為：公職人員濫用職權(quán)，違法為自己或他人謀取利益的行為。規(guī)定任何人發(fā)現(xiàn)腐敗都可以舉報，公職人員有舉報腐敗行為的義務(wù)；對舉報人給予保護和獎勵；公共機關(guān)、政黨、企業(yè)、國民和公職人員都必須對改善制度防止腐敗的各種政策提供積極合作。韓國政府還相繼制定了《反洗錢法》、《公職人員道德法》、《政治資金法》、《國際經(jīng)貿(mào)上對外國公務(wù)人員行賄禁止法》等法律法規(guī)。早在1993年，韓國政府還頒布了《關(guān)于金融實名及秘密保障的總統(tǒng)緊急財政經(jīng)濟令》，推出了儲蓄實名制，主要目的是對政府官員的金融資產(chǎn)情況進行清查，從實際情況看，實行儲蓄實名制度，對掃蕩韓國多年積淀的腐敗現(xiàn)象發(fā)揮了重要作用。

（二）制約機制多元化、規(guī)范化

在美國，對政府官員的制約來自方方面面。一是正式的外部制約。主要來自政治行政官員、各級民選立法機構(gòu)和法院。上級政治行政官員對各級政府官員的制約非常重要。美國新任總統(tǒng)當選后，直接由總統(tǒng)任命的高級政治行政官將近三千。總統(tǒng)就是通過這些官員來控制、制約其統(tǒng)領(lǐng)下的政府機構(gòu)。立法機構(gòu)也可以對行政部門實施制約，使之在用人得當與否，唯親還是唯賢方面有所顧忌，國會對總統(tǒng)提名是否認可是其制約途徑之一。法院也可以通過司法裁決，對政府的決定進行干預(yù)。二是正式的內(nèi)部制約。主要來自聽證會。美國的行政程序法規(guī)定，針對政府部門的某項決定，個人有權(quán)要求召開聽證會。而且，聽證會必須在有可能會由于政府某部門最終采取的行動受到傷害之前舉行。三是非正式的外部制約。主要來自公眾輿論、新聞媒介、學(xué)術(shù)界和選民。由于憲法保障的新聞自由，以及新聞自由法的相關(guān)規(guī)定，公眾輿論、新聞媒介對政府部門及官員的監(jiān)督已經(jīng)成為制度。四是非正式的內(nèi)部制約。主要來自職業(yè)標準。所謂職業(yè)標準就是指官員的道德行為準則。建立聯(lián)邦政府的道德標準是美國反腐敗的一個重要措施，其主要關(guān)注在于事先防范，而不是事后懲罰。美國國會制定的《政府道德法》是對政府及政府官員道德行為的法律制約。

（三）突出對重大權(quán)力的監(jiān)督制約

美國政府重視并切實加強對行政權(quán)力特別是重大權(quán)力的監(jiān)督和制約的主要措施：一是規(guī)定政府訂貨和公共工程實行公開采購，公開招標，防止權(quán)錢交易、權(quán)力尋租。二是嚴禁政府官員經(jīng)商辦企業(yè)，或在企業(yè)兼職領(lǐng)取報酬。三是避免利益沖突。任何政府官員或雇員都不得故意親自或?qū)嵸|(zhì)上參與任何同自己有著財產(chǎn)利益的特別事項，違者，追究刑事責(zé)任。四是后就業(yè)限制。去職的政府官員在離職后一年內(nèi)不得回原工作部門為他人從事游說活動。五是通過審計等手段，加強對政府公共資金支出與使用的監(jiān)督審查。

（四）政務(wù)信息公開透明

美國政府率先在1966年制定了《情報自由法》，此后相繼制定了《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦政府機構(gòu)會議公開法》、《隱私權(quán)法》等一系列有關(guān)政務(wù)信息公開的法律法規(guī)。根據(jù)這些法律法規(guī)，政府必須及時、迅速地提供公眾要求的信息，除法定免除公開的情形外，一切政府文件必須公開。公開是原則，不公開是例外，及時、迅速地獲得政務(wù)信息是公民的法定權(quán)利。同時，對于政府管理的公共事務(wù)，政府掌握的相關(guān)信息，特別是一些重大的公共事務(wù)和涉及公眾利益的特定信息，必須公開。此外，政府官員的收入、任職前后的財產(chǎn)申報、公務(wù)活動的開支等，也都屬于政務(wù)信息公開的范圍，而政府高級官員的財產(chǎn)申報單還可供新聞單位和公眾查閱。政務(wù)信息公開的方式有：依法主動公開、應(yīng)有關(guān)部門和公眾的申請而公開等。公開的形式多樣化，有政府部門公開發(fā)布、加載于政府網(wǎng)站、通過新聞媒體進行傳播等，公民可以通過多種渠道獲取官方文件或得到相關(guān)政務(wù)信息。

韓國是亞洲國家中較早施行政務(wù)信息公開的國家。韓國于1996年制定了《公共機關(guān)情報公開法》，1998年1月1日實施。該法對政務(wù)信息公開的宗旨、機關(guān)、原則、范圍、例外情況以及權(quán)利保障等內(nèi)容都作了詳細的規(guī)定。

（五）重視高新技術(shù)在反腐敗領(lǐng)域的運用

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推行政務(wù)信息公開。在利用現(xiàn)代信息技術(shù)實行政務(wù)信息公開方面，美國作為信息技術(shù)最發(fā)達的國家，始終走在世界的前列，最突出的就是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛運用和政府網(wǎng)站的普遍建立。在美國，電子政務(wù)已經(jīng)成為政府行政行為的重要組成部分。韓國建立了政府采購信息公開系統(tǒng)（GEPS體系），2004年中央政府50%以上的政府采購是通過互聯(lián)網(wǎng)進行的，漢城市政府于1999年率先將政府行政行為程序在網(wǎng)上公開。

建立反腐敗信息系統(tǒng)和網(wǎng)站。美國政府道德辦、美國國務(wù)院道德辦都建有對外公開的網(wǎng)站，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)宣傳政府的道德行為準則、解答公務(wù)人員廉政和道德方面的咨詢。韓國腐敗防止委員會于2003年建立了一個綜合性的反腐敗信息系統(tǒng)，公告委員會的反腐敗行動，處理公眾的投訴申請，提供法規(guī)、新聞等反腐敗信息，進行反腐敗宣傳教育。該系統(tǒng)還建有內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以在委員會工作人員之間進行信息共享，促進交流。為提高國際社會和外國人對韓國反腐敗的關(guān)注，委員會還專門建立了英文網(wǎng)站。

鼓勵和支持公眾利用現(xiàn)代傳輸技術(shù)舉報腐敗行為。設(shè)立舉報電子郵箱，向社會公開，鼓勵公眾通過電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)等傳輸方式舉報腐敗行為。據(jù)韓國腐敗防止委員會的官員介紹，在他們收到的對各種腐敗行為的舉報中，46%通過電子郵件，25%通過互聯(lián)網(wǎng)，而通過傳統(tǒng)的信件、來訪等形式舉報的，僅占29%。

（六）研究建立反腐敗指標體系

韓國政府十分重視反腐敗指標體系的研究建立，這項工作從2002年腐敗防止委員會成立即已開始。最早研究開發(fā)的是政府公共部門反腐敗指標體系。經(jīng)過幾年的努力，初步形成了一套符合韓國情況的、具有客觀性、針對性和可操作性的反腐敗指標體系。主要特點是：

一是重視客觀的、科學(xué)的設(shè)定評價要素。二是重視公眾的認識和評價。三是重視客觀分析評價結(jié)果，以及對結(jié)果的反饋和運用。

在考察中，我們也注意到，盡管美、韓兩國重視廉政建設(shè)，廉政體制機制也相對健全完善，但也并不能從根本上消除腐敗問題。從近幾年披露的情況看，兩國各種腐敗現(xiàn)象仍時有發(fā)生，有的甚至相當驚人，也是在邊治邊犯，邊犯邊治的過程中，不斷探索和完善。

二、 啟示與思考

（一）健全和完善反腐敗法律體系。依法制腐是依法治國的重要組成部分，也是政府治理、建設(shè)法制國家的重要內(nèi)容。當前，要盡快研究建立包括不能腐敗的防范機制、不敢腐敗的懲治機制、不需腐敗的保障機制、不愿腐敗的自律機制在內(nèi)的完備的反腐敗法律體系。通過法制建設(shè)，真正實現(xiàn)由“權(quán)力治腐”到 “依法治腐”。要加快反腐敗法制建設(shè)進程，要有宏觀的、前瞻的立法思路和規(guī)劃；要重視法律內(nèi)容的針對性和可操作性，并根據(jù)形勢的發(fā)展變化，不斷補充和完善；要重視公務(wù)人員道德標準的建立，探索制定公務(wù)人員從政道德和行為操守方面的法律法規(guī)，用法律規(guī)范國家工作人員的從政行為。要重視反腐敗政策和規(guī)定、地方法規(guī)規(guī)章與國家法律之間的統(tǒng)一和銜接，把黨的反腐倡廉的政策和要求適時轉(zhuǎn)化為國家的法律法規(guī)，并允許地方因地制宜制定有針對性的法規(guī)和規(guī)章。

（二）加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，一要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。二要突出監(jiān)督重點。要針對薄弱環(huán)節(jié)，重點崗位，特別要加強對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強對管錢、管物、管人和審批項目官員的監(jiān)督，要創(chuàng)新機制、完善制度。三要注重監(jiān)督實效。四要不斷進行理論創(chuàng)新和工作創(chuàng)新，完善對權(quán)力運行有效監(jiān)督的體制和機制，提升監(jiān)督工作水平。

（三）深化廉潔從政和職業(yè)道德教育。防治腐敗，教育是根本。要加強對公務(wù)人員的廉政教育，筑牢拒腐防變的思想道德和紀律防線。要將廉政教育納入公務(wù)人員教育培訓(xùn)總體規(guī)劃，使廉政教育成為公務(wù)人員崗前和日常教育培訓(xùn)之必須。對進入政府部門的工作人員崗前都要進行廉政教育培訓(xùn)，在職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部也要接受定期培訓(xùn)。要堅持廉政教育常抓不懈，形式多樣，注重實效。堅持正面教育，深化警示教育，定期開展專題教育，不斷增強公務(wù)人員廉潔從政的自覺性。要加強職業(yè)道德和職業(yè)操守教育，培養(yǎng)公務(wù)人員誠實守信、廉潔奉公的從業(yè)理念和品德。要加強廉政文化建設(shè)，推進廉政教育和廉政文化進社區(qū)、進學(xué)校、進家庭，在全社會營造深入人心的“廉政”意識和“廉潔”文化。

（四）推進政務(wù)信息公開透明。要進一步促進我國的政務(wù)信息公開，要切實貫徹“公開是原則、不公開是例外”的原則，凡是與國民經(jīng)濟、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的政務(wù)信息都要公開，自覺接受社會監(jiān)督，杜絕暗箱操作。要研究制定《政務(wù)信息公開法》，明確信息公開是政府的法定義務(wù)，對于政府部門違反公開義務(wù)的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要改革現(xiàn)行保密制度，對《保密法》進行修改完善，科學(xué)界定公開與保密的界限。要大力發(fā)展電子政務(wù)，加強政府網(wǎng)站的建設(shè)與管理，重視利用互聯(lián)網(wǎng)推進政務(wù)信息公開。要將政府官員的收入、任職前后的財產(chǎn)申報、公務(wù)活動的開支等，逐漸納入政務(wù)信息公開的范圍，以便公民更好的監(jiān)督。

（五）將高新技術(shù)手段用于反腐敗工作。一是運用信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，強化行政監(jiān)管。二是加強紀檢監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立廉政信息網(wǎng)，將反腐敗法律法規(guī)、動態(tài)信息及時加載上網(wǎng)，以便公眾了解和查詢。三是利用互聯(lián)網(wǎng)建立有效持久的教育基地。四是利用現(xiàn)代傳輸技術(shù)舉報腐敗行為。五是運用高新技術(shù)查處腐敗行為。運用“電子眼、電子耳”等技術(shù)裝備，調(diào)查腐敗行為，提高辦案效率。

（六）重視反腐敗指標體系的研究和運用。應(yīng)重視并加強我國反腐敗指標體系的研究和運用，為深入分析新形勢下我國腐敗現(xiàn)象的特點、成因及變化趨勢，客觀了解和把握腐敗狀況，為反腐敗工作提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和客觀依據(jù)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委監(jiān)察局）