我國市場(chǎng)主體退出制度亟待完善

一、我國市場(chǎng)主體退出制度建設(shè)明顯滯后

按照現(xiàn)行規(guī)定，我國市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)主要有兩種途徑：第一種是主動(dòng)退出，即市場(chǎng)主體到工商登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記手續(xù)。第二種是被動(dòng)退出，即市場(chǎng)主體被工商登記機(jī)關(guān)依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。我國法律法規(guī)對(duì)這兩種退出方式均明確規(guī)定了適用的具體情形。主動(dòng)退出與被動(dòng)退出的根本區(qū)別在于，主動(dòng)退出即注銷登記以企業(yè)申請(qǐng)為前提，是市場(chǎng)主體在法定事由出現(xiàn)時(shí)主動(dòng)采取的退出市場(chǎng)的行為；被動(dòng)退出即吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照是工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)違法違規(guī)市場(chǎng)主體實(shí)施的行政處罰，是市場(chǎng)主體被動(dòng)退出市場(chǎng)的行為。

目前我國市場(chǎng)主體無序退出現(xiàn)象日益嚴(yán)重，大量企業(yè)通過不參加年檢，被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的方式退出市場(chǎng)。市場(chǎng)主體退出的基本特點(diǎn)是“四多四少”，即強(qiáng)制吊銷執(zhí)照的多，主動(dòng)申請(qǐng)注銷的少；因企業(yè)改制撤并申請(qǐng)注銷的多，因依法宣告破產(chǎn)申請(qǐng)注銷的少；國有集體企業(yè)提出注銷申請(qǐng)的多，私營(yíng)企業(yè)提出注銷申請(qǐng)的少；因未年檢吊銷執(zhí)照的多，因其他違法行為吊銷執(zhí)照的少。

市場(chǎng)主體無序退出市場(chǎng)，其直接原因，或者是由于企業(yè)法制觀念不強(qiáng)，沒有充分認(rèn)識(shí)到注銷登記是企業(yè)終止?fàn)I業(yè)時(shí)必須履行的一項(xiàng)法律程序；或者是由于辦理注銷登記手續(xù)復(fù)雜，費(fèi)用高，時(shí)間長(zhǎng)，許多經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)無力承受，只好坐等被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；或者是為了逃避清償債務(wù)、繳納欠稅和罰款及履行其他法律責(zé)任等，有些企業(yè)放任被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。但其深層次原因，則是市場(chǎng)主體退出制度建設(shè)滯后，尤其表現(xiàn)在有關(guān)市場(chǎng)主體退出的法律法規(guī)不完備，可操作性不強(qiáng)，懲誡機(jī)制不健全，懲誡力度不足，企業(yè)失信成本低等方面。

二、市場(chǎng)主體無序退出嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序

（一）損害債權(quán)人和其他相關(guān)方面的利益。惡意退出的企業(yè)通過被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照強(qiáng)制退出市場(chǎng)的方式一走了之，對(duì)內(nèi)逃避所欠員工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)外逃避合同義務(wù)、稅款和銀行貸款。由此產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)等糾紛，即使訴諸法律，但由于企業(yè)主體資格已經(jīng)消亡，法院會(huì)因司法訴訟無明確主體而駁回債權(quán)人的請(qǐng)求，致使債權(quán)債務(wù)糾紛難以解決，債權(quán)人的合法權(quán)益得不到充分保障。

（二）增加交易風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)隱患。由于市場(chǎng)主體退出后的后續(xù)監(jiān)管制度不到位，有些被吊銷執(zhí)照的企業(yè)利用原有營(yíng)業(yè)執(zhí)照、公章和合同專用章等，從事各種非法經(jīng)營(yíng)或欺詐活動(dòng)；有些被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照企業(yè)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)沒有按照規(guī)定停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依法辦理注銷登記，而是非法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。這些都破壞了正常的經(jīng)營(yíng)秩序，加大了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）降低行政執(zhí)法部門的權(quán)威。吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照是工商行政管理部門對(duì)違法主體做出的嚴(yán)厲的行政處罰，但現(xiàn)在實(shí)際上成為不少市場(chǎng)主體無序退出的“主要渠道”和“最佳選擇”，這既有違立法初衷和制度設(shè)計(jì)目的，也使行政執(zhí)法行為和處罰措施失去了對(duì)企業(yè)應(yīng)有的威懾作用。

三、幾點(diǎn)建議

（一）健全和完善有關(guān)市場(chǎng)主體退出的法律法規(guī)，用法律法規(guī)的強(qiáng)制性確保市場(chǎng)主體退出行為的規(guī)范。一要制定規(guī)范市場(chǎng)主體退出的法律法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)定市場(chǎng)主體退出的條件、規(guī)則和程序等，規(guī)范市場(chǎng)主體的退出行為。二要明確市場(chǎng)主體退出時(shí)有關(guān)企業(yè)和人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加大處罰力度。三要完善有關(guān)市場(chǎng)主體注銷登記、債權(quán)債務(wù)清理的規(guī)定，增強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)的可操作性。

（二）優(yōu)化和簡(jiǎn)化注銷登記程序，降低退出成本，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)通過正常途徑合法注銷。一是對(duì)小規(guī)模公司、未開業(yè)企業(yè)以及無債權(quán)債務(wù)企業(yè)的退出，可以設(shè)置簡(jiǎn)易程序，提高退出效率。二是對(duì)企業(yè)分支機(jī)構(gòu)的注銷應(yīng)更加簡(jiǎn)捷方便，只要由其上級(jí)單位承諾承接債權(quán)債務(wù)即可辦理。三是政府主管機(jī)構(gòu)要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)施，提高辦事效率，加強(qiáng)有關(guān)政府部門之間的協(xié)調(diào)和配合，簡(jiǎn)化行政審批程序。

（三）建立健全市場(chǎng)主體退出的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)惡意退出市場(chǎng)行為的監(jiān)管。對(duì)自行和隨意退出市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者實(shí)行市場(chǎng)禁入，并限制其法定代表人重新組建企業(yè)或在其他企業(yè)中擔(dān)任法定代表人或負(fù)責(zé)人等職務(wù)，對(duì)已擔(dān)任的責(zé)令限期變更。對(duì)為逃避債務(wù)惡意退出和逃避行政處罰自行退出的企業(yè)及其法定代表人、投資人，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)連帶責(zé)任和法律責(zé)任。工商行政管理部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，及時(shí)收繳退出市場(chǎng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照正、副本及公章，督促企業(yè)及時(shí)清算，加大對(duì)債權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)力度。

（四）建立和完善信用管理體系，加強(qiáng)信息溝通，依法有序開放市場(chǎng)主體退出信息。建立黑名單庫，對(duì)不依法辦理注銷登記的企業(yè)、被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)以及不依法清算的企業(yè)，要將企業(yè)及其法定代表人姓名向社會(huì)公眾公示。要通過公示，提示企業(yè)的債權(quán)人及時(shí)實(shí)施其權(quán)力；提示稅務(wù)部門終止其票證使用權(quán)；提示各個(gè)行政監(jiān)督部門拒絕向其提供相關(guān)審批；提示登記機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)法定代表人、公司董事、監(jiān)事的任職審查。目前北京市開通了“企業(yè)信用信息系統(tǒng)”，將2002年的3.9萬戶、2003年的4.1萬戶被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)及其法定代表人(負(fù)責(zé)人)記入“警示信息系統(tǒng)”，這對(duì)市場(chǎng)主體不規(guī)范退出行為產(chǎn)生了極大的震懾作用，效果非常明顯。

（五）探索建立企業(yè)法人資格與經(jīng)營(yíng)資格相分離的制度。應(yīng)當(dāng)逐步改變目前營(yíng)業(yè)執(zhí)照集法人資格與經(jīng)營(yíng)資格于一身的做法，明確規(guī)定企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，必須經(jīng)過實(shí)質(zhì)意義上的清算程序和形式上的注銷程序，企業(yè)法人才能徹底消失，退出市場(chǎng)。企業(yè)法人被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，必須停止清算范圍外的一切活動(dòng)，在清算程序結(jié)束，被工商部門注銷登記前，企業(yè)的法人主體資格仍然存在，可以以自己名義或清算組名義(已成立清算組的)從事清算范圍內(nèi)的活動(dòng)，包括起訴和應(yīng)訴等。只有這樣，才能填補(bǔ)市場(chǎng)主體被強(qiáng)制退出市場(chǎng)后責(zé)任主體出現(xiàn)真空的問題，使被吊銷執(zhí)照的市場(chǎng)主體在繳交營(yíng)業(yè)執(zhí)照后仍然能保留其法人主體去處理相關(guān)的債權(quán)債務(wù)和有關(guān)的訴訟活動(dòng)，也有利于工商行政管理部門在實(shí)施吊銷執(zhí)照處罰程序時(shí)執(zhí)行收繳執(zhí)照難的問題，避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)承擔(dān)清算責(zé)任。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體改司）