我國共性技術政策的現狀及改革方向

我國共性技術政策出臺并不算晚，至少在1983年的國家科技攻關計劃中，“支持共性技術研究”就已經成為一項政策目標。國際經驗表明，政府對共性技術研究的支持不只是一個投入多少的問題，更重要的是如何以更合理的組織形式更有效地利用政府資金，在最大程度上促進共性技術的研究、擴散和應用。

一、我國政府支持共性技術的現狀和問題

（一）現狀

第一，共性技術研究得到了中央政府相關科技計劃的支持。共性技術被作為政府資助對象在我國科技政策中由來已久，國家科技攻關計劃、國家工程研究中心、國家工程技術中心和行業技術開發基地等計劃都明確支持共性技術研究。有分析認為，“八五”科技攻關成果項目的177個項目中，有44個項目可歸結為共性技術。

事實上，政府支持的共性技術研究分散在各類科技計劃之中，不僅往往與不同性質的研發項目相混雜，而且采取與之相同的組織管理方式和政策，即統統由政府全額撥款、政府或科學家確定研究項目和技術領域、政府部門直接管理等。

第二，行業性科研機構是長期以來支撐我國共性技術研究的主要力量。1999年以前，原國家經貿委委管10個國家局直屬的242個科研院所的主要任務就是從事行業共性技術研究。北京鋼鐵研究總院等12家大型科研院所是行業共性技術開發的核心力量。這些院所承擔了國家絕大部分行業共性技術研究任務，研究經費由政府全額撥付。

但計劃經濟體制下形成的科研機構管理體制越來越不適應市場經濟的需要，職能不清、機構龐雜與效率低下等問題并存。在這種背景下，科研機構體制改革于1999年啟動，科研機構轉制為企業、企業下屬研究單位，或者技術交易機構。

轉制后的大院大所仍然從事一些共性技術研究，但對以下兩個問題存在很大爭議。一個是國家對這些院所的共性技術研究投入是否削弱了。院所認為經費投入少了，而科技主管部門卻認為并非如此。另一爭議是，目前科研院所的體制是否有利于共性技術研究，是否有利于產業技術進步。院所和產業界及學術界對此多持懷疑或否定態度，認為這種自負盈虧且以營利為目的的體制大大妨礙了共性技術研究的發展。

（二）主要問題

1．符合公共財政原則和國際規則、適應產業技術升級和國際競爭需要的產業技術政策尚未真正建立

政府在產業技術發展中的定位和國家產業技術政策重點都還未轉變到位。雖然“重點加大對共性技術研究開發的投入”在中央和地方各種科技政策和規劃中屢被強調，但在政策實施中，計劃經濟體制下形成的政府直接資助企業商業化開發，以及“搞工程，上項目”的傳統方式仍未根本改變。這不僅有違公共財政原則和世貿協議有關規定，也大大降低了原本就有限的財政資金的利用效率。

我國總體研發投入比例不僅遠低于發達國家，也低于韓國這樣的發展中國家，但政府科技計劃涉及的領域和深度卻遠遠超過前者。當發達國家尚且采取有重點有層次的技術政策時，我們卻在奉行撒大網的策略。因此，無論從符合公共財政原則、遵守國際規則、提高產業競爭力等哪個角度出發，政府定位和國家產業技術政策重點都需要盡快完成轉變。

2．對共性技術的概念和評價標準沒有明確界定

現有科技計劃中，對政府支持的共性技術的技術特征、社會和經濟效益、所處研發階段，以及申請單位的組織形式等缺乏統一標準。如，科技攻關計劃和國家工程技術研究中心是科技部的政策，國家工程研究中心出自原國家計委，行業技術開發基地是原國家經貿委的政策等。在相關計劃和政策出自不同主管部門的情況下，導致政策目標不明確，項目選擇標準不一，直接影響了政策效果。

3．組織方式不夠合理

（1）層次不清，重點不突出，組織形式單一

共性技術是有層次的，對不同層次的共性技術研究，政府的支持力度、組織方式和資助比例應各不相同。而我國涉及共性技術的計劃并沒有反映出這種層次分明、重點突出、點面結合的特點，在組織形式上也多采取政府直接資助的方式。

（2）以產業為導向的原則不突出

共性技術研究不同于一般的實驗室研究，其最終目的是市場應用，因此，共性技術研究要以滿足企業需求為目標，以服務于產業為原則。政府支持的共性技術研究成果應該是能夠為產業界應用的可商業化的技術，不能出現“有成果，沒人要”的現象。要實現這一目標就要在項目申報、課題研究和經費投入等各個環節都有企業直接參與。

目前的問題是：首先，在項目選擇上，由政府或科學家確定技術路徑的方式仍占主導地位，企業對共性技術的需要沒有得到充分反映。由此導致有些研究脫離企業現實需求，使成果產業化面臨很大障礙。其次，在經費方面，政府沒有建立多層次多渠道的經費投入機制，政府全部投入的居多。

（3）管理和組織模式不能滿足需要

行業性科研院所轉制后，我國政府對共性技術的組織面臨較大空白。作為我國共性技術研究的主要力量，科研院所的管理體制和運行模式難以滿足共性技術研究的需要。國外從事共性技術研究的國家研究院（所）有兩種模式。一種是政府全額撥款的政府內設部門，如美國的國家標準和技術研究院（NIST）和加拿大的國家研究委員會（NRC）。另一種是由政府提供大部分經費的非營利性組織，如日本的產業技術綜合研究所（AIST）。其共同特征是，由政府提供全部或大部分經費，都不要求自負盈虧。而目前，我國行業性科研院所實行由政府部分撥款（事業費）、自負盈虧的企業制度，與國際通行模式不相符，對技術研發形成了一定的制度障礙。

另一方面，隨著我國市場經濟體制改革的深化，以及國內外日趨激烈的市場競爭，對企業真正成為創新主體提出了更迫切的要求。政府必須建立能夠調動企業積極性和有利于共性技術成果擴散的組織形式。

4．共性技術成果的擴散未受重視，缺乏相關鼓勵政策

共性技術擴散的鼓勵政策主要表現在兩個方面：一個是鼓勵合作研究，在合作中分享知識、優勢互補。而我國的共性技術政策中，由一個單位承擔課題的現象非常普遍，合作研究沒有受到鼓勵。另一個是知識產權政策。有效的知識產權政策有助于研究成果的轉移和產業化。在我國，政府對資助的研究成果是否被市場和企業利用、是否實現了經濟和社會效益沒有相應的考核內容和責任約束，導致成果大量沉淀在研究單位內部。對共性技術這一社會效益更大的技術類型來說，這一問題更為突出。

在“國家科研計劃項目知識產權的管理辦法”等相關政策法規中，雖然明確了政府資助的項目研究成果的知識產權歸項目承擔單位所有，但沒有明確項目承擔單位的研究成果轉移和擴散義務，相應的監督和管理機構也沒有建立。這些都有違政府促進共性技術研究和成果擴散的初衷。

二、共性技術政策改革的必要性和緊迫性

當前，我國政府在產業技術發展中的定位和作用正面臨著重大轉變，使得共性技術政策改革的任務更為緊迫。促進這種轉變的壓力來自三方面：

一是在我國加入世貿組織后，政府資助產業技術研發的環節、經費投入比例和方式等受到《補貼和反補貼協議》等相關條款的約束。我國要遵守在世貿協議中的承諾，就必須重新調整政府在產業技術研發中的地位和作用。

二是構建公共財政體制的需要。在公共財政原則下，政府的資助對象和資助行為要改變以往直接資助產品研發和生產等“一竿子插到底”和“撒胡椒面”的方式。而加強對產業共性技術研究的投入和有效組織，就是政府進行角色轉變的主要內容之一。

三是促進產業技術升級、增強產業國際競爭力的需要。一方面，依靠外國直接投資和依賴引進模仿技術的經濟增長不可能持久，國家的可持續發展必須建立在自主創新的基礎上；另一方面，多數產業已經發展到產業整體技術水平需要上臺階、大量關鍵的共性技術亟待突破的關鍵階段，產業界對共性技術產生了更為急迫的需求。如何利用國家有限的資源，抓住重點，及早突破技術瓶頸成為一個現實而緊迫問題。支持共性技術研究就是解決這一問題的有效途徑。

三、借鑒國際經驗時需注意的幾個現實問題

（一）政府定位不清加大了改革共性技術政策的難度

從國際經驗看，政府在支持共性技術的作用上主要有兩種類型。一種是以美國為代表的“政府引導型”。另一種是以日本為代表的“政府主導型”。而我國既沒有像美國那樣更多的利用市場機制，充分調動企業積極性，也沒有像日本那樣承擔起更多責任。這種“兩頭不靠”的政策使我國共性技術研究處于更為困難的境地，改革的難度和力度也更大。

（二）客觀認識我國技術發展水平和所處階段

雖然我國科技水平有了長足進步，但總體上看，我國仍處在從引進模仿走向自主創新的長途中，模仿仿制多，自主創新少還是這一階段的主要特征。強調共性技術的前瞻性和探索性，以支持應用研究早期階段為重點的美國式的共性技術政策并不符合我國現實。而二戰后日本在技術追趕時期奉行的重點支持應用研究后期和試驗發展階段的共性技術研究，集中力量突破重點行業關鍵共性技術的策略應該更值得我們借鑒。

（三）企業技術能力弱，科研院所研究能力占優勢的現象沒有根本改觀，政府要發揮更大的作用

這一現狀與美國和日本等發達國家以企業為研發主體的特點有著根本差異。僅強調以企業間合作研究的方式來增加共性技術供給，實現技術擴散并不現實。在我國現階段，共性技術研究對政府的依賴程度更高。因此，一方面政府要更積極地組織共性技術研究，提供技術成果。另一方面，考慮到我國科研院所，特別是行業性大院大所具有較強研究實力的現實，積極鼓勵院所與企業合作承擔研究課題應該成為組織共性技術研究的重要方式。這不僅有利于成果的應用與擴散，也有利于逐步提高企業的研究能力。高校與企業的合作同樣應是鼓勵的對象。

（四）重點行業中若干家相互競爭的國有企業占壟斷地位

盡管這些國有企業相互間是競爭關系，但由于都屬同一所有者（國家），因此在共性技術研究上更不應該各自伸手向國家要資助。政府可以要求這些企業在申請共性技術資助時，必須以合作研究的方式承擔課題研究。對不愿參加合作研究的國有企業，對于相同的共性技術研究課題，政府不重復資助。

（五）有限的國家財政資金

有限的財政資金使政府不可能直接資助各個行業或領域的研究。這就要求：首先，政府的重點是直接資助重點行業關鍵技術突破。其次，多渠道籌資，帶動社會資金投入共性技術研究。最后，除了資金支持，通過出臺鼓勵性的政策法規，為產學研創造合作研究的環境也十分重要。

四、支持我國共性技術研究的技術經濟政策

（一）樹立政府有責任支持共性技術研究的理念，明確共性技術研究在國家科技政策中的重要地位，率先組織實施戰略性產業的關鍵共性技術研究，使之成為政府支持產業提升國際競爭力和重大技術突破的重要手段

（二）確立支持共性技術研究的原則與標準

產業導向原則。共性技術政策應致力于滿足產業界對共性技術的實際需求，原則上在項目選擇、承擔單位構成等各個環節必須有企業參與。

成本分擔原則。以此可以激勵企業認真選擇和完成研究項目，同時也提高政府資金效率。

鼓勵合作原則。充分發揮產、學、研各自優勢，形成優勢互補、跨學科的研究能力，同時也有利于技術成果的共享。

促進技術擴散原則。原則上使盡量多的企業分享到政府資助的研究成果，最大限度地實現共性技術的社會和經濟效益。除了鼓勵合作研究外，相應的知識產權政策是實現這一原則的重要保障。

共性技術是一種能夠在一個或多個行業中得以廣泛應用的，處于競爭前階段的技術。政府支持的共性技術研究項目應當符合以下標準：（1）處于競爭前階段；（2）有較大的社會和經濟效益；（3）具有商業和技術可行性，有產業化前景；（4）能為一個或多個產業所應用。

（三）改革共性技術研究的組織方式和政策

1．多層次、有重點的支持方式

在國家有限的財力下，共性技術鼓勵政策要堅持 “點”“面”結合的策略。所謂“點”就是突出重點，對戰略性產業和關鍵共性技術予以優先、重點支持，由政府直接資助。所謂“面”就是以稅收優惠等政策，鼓勵企業與研究單位合作或單獨承擔共性技術研究。

對整個國民經濟有重大影響的關鍵共性技術，政府應通過專項計劃的方式直接資助，也可以鼓勵企業、科研機構和高校等單位組建合作研究組織，并予以資助。

測量測試和標準等基礎性共性技術為產業技術進步提供了必需的基礎性技術手段。應主要委托國家研究所（或實驗室），以及政府資助的非營利性研究機構承擔研究。

對一般共性技術，政府應引導和鼓勵產學研進行合作研究，予以稅收減免等優惠。

2．激勵性和靈活的經費政策

第一，采取成本分擔方式。改變政府包攬全部研究經費的做法。通過采取研發成本分攤的方式，激勵企業共擔風險，加強責任，提高效率。第二，根據市場失靈程度和WTO規則確定經費投入比例。支持共性技術研究并不意味著政府必須投入全部研發費用。對國民經濟重要程度越高、應用范圍越廣、越處于研發早期階段的項目，政府承擔的比例可以越高，反之則越低。

3．鼓勵產學研成立合作研究組織

合作研究開發應該是共性技術研究的主要組織形式，由一個單位承擔的情況應屬例外。一是原則上要求申請國家共性技術計劃的單位必須有兩家以上的單位聯合承擔，其中至少有一方是企業。二是鼓勵產學研組成合作研究組織，政府可以提供部分資助。三是給予合作研究機構稅收優惠等政策扶持。

4．必須保留一批精干的科研隊伍，捋順共性技術研究機構管理體制

在中短期內，可以將科研院所中從事共性技術研究的部門認定為國家實驗室，實行國家實驗室管理制度。這一制度可以仿效美國的“政府所有——承包人運行（GOCO）”的國家實驗室管理模式。同時，應建立一套針對這部分國家實驗室的經費、資產管理，以及國家實驗室績效考核體系。

（四）完善有利于成果擴散的知識產權政策

知識產權政策對共性技術研究的成功組織與有效擴散有著極其重要的意義，同時也是政府目標能否實現的決定因素。政府資助的研究成果及其知識產權應歸承擔單位所有。同時，規定承擔單位負有技術轉移和擴散的責任，并作為項目驗收和指標考核的重要內容。如果承擔單位不能在一定時期內轉移技術，政府有權將技術成果轉給其他機構使用。此外，為保證技術轉移，還應建立相應的激勵機制和監管措施。

（作者單位：國務院發展研究中心技術經濟研究部）