國外保障困難群體的主要政策措施及啟示

貧困不僅是困擾發(fā)展中國家的一大難題，而且也是發(fā)達(dá)國家揮之不去的隱痛。資料顯示，2000年，歐盟12個(gè)成員國中有5000萬貧困人口，500萬人無家可歸。即使在頭號經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國美國，2000年也有3000萬人食品不足，700萬人無家可歸。發(fā)展中國家的貧困狀況更甚。

一、發(fā)達(dá)國家保障困難群體的主要政策措施

發(fā)達(dá)國家的貧困主要是相對貧困，溫飽和生存威脅較小，所以發(fā)達(dá)國家一般通過“救助加開發(fā)”的政策措施來應(yīng)對、緩解貧困的產(chǎn)生和發(fā)展。

（一）建立健全社會福利及社會救助制度，向低收入者和貧困群體提供一般津貼和特殊補(bǔ)助，以滿足其基本的生活需求

美國20世紀(jì)80年代以來逐步建成了公共福利方案，包括對有未成年人負(fù)擔(dān)家庭的援助、額外保障收入、醫(yī)療救助方案和食品(券)補(bǔ)貼。公共福利方案是美國福利制度的核心，對緩解貧困危機(jī)，特別是城市貧困發(fā)揮了重要作用。

（二）區(qū)域開發(fā)和社會發(fā)展政策，對貧困人口集中的區(qū)域采取經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社會發(fā)展政策，維持貧困群體的可持續(xù)性生計(jì)

英國在整個(gè)20世紀(jì)一直不斷地實(shí)行區(qū)域開發(fā)和移民政策，以幫助失業(yè)的貧困者重新就業(yè)，其中在30年代開發(fā)了4個(gè)高失業(yè)率地區(qū)，“把工作帶給工人”；1945—1975年又相繼通過了一系列工業(yè)發(fā)展法案，鼓勵(lì)投資，促進(jìn)就業(yè)；80年代以后，英國實(shí)施“選擇性地區(qū)援助”，對遷入落后地區(qū)的企業(yè)提供財(cái)政援助，對服務(wù)業(yè)實(shí)行特別補(bǔ)貼，鼓勵(lì)勞動密集性企業(yè)、中小企業(yè)和新企業(yè)的發(fā)展。這些措施為緩解失業(yè)和貧困，推動經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

（三）針對貧困群體的具體狀況，實(shí)施由政府組織、企業(yè)及公益機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行的旨在提高困難群體就業(yè)和收入水平的各種反貧困計(jì)劃

美國在20世紀(jì)60年代開始執(zhí)行的一攬子社會工程——“向貧困挑戰(zhàn)”計(jì)劃，對世界反貧困行動產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。該計(jì)劃由10個(gè)具體計(jì)劃組成，分成兩大類，一是授權(quán)計(jì)劃，即健康、教育、福利機(jī)構(gòu)執(zhí)行的就業(yè)計(jì)劃，勞動部門執(zhí)行的青年人集團(tuán)計(jì)劃，各大學(xué)執(zhí)行的勤工儉學(xué)計(jì)劃，農(nóng)業(yè)部門執(zhí)行的鄉(xiāng)村貸款計(jì)劃；二是直接計(jì)劃，即向貧困挑戰(zhàn)的中心計(jì)劃、共同行動計(jì)劃、農(nóng)業(yè)季節(jié)工計(jì)劃、職業(yè)團(tuán)計(jì)劃和地區(qū)發(fā)展計(jì)劃。在該計(jì)劃中，政府還出臺了三方面輔助對策，一是學(xué)費(fèi)分期償還制，以幫助貧困家庭的學(xué)生完成學(xué)業(yè)；二是平等的收入政策，以縮小勞動者之間的收入差距；三是負(fù)所得稅方案，對收入低于貧困線的家庭用所得稅補(bǔ)足差額部分，增加向貧困者轉(zhuǎn)移支付。“向貧困挑戰(zhàn)”計(jì)劃執(zhí)行10年后，美國的貧困率下降了8個(gè)百分點(diǎn)。

二、發(fā)展中國家保障困難群體的主要政策措施

發(fā)展中國家的貧困主要是絕對貧困，直接影響溫飽和生存。所以，發(fā)展中國家的反貧困措施首先是保障基本生活需要，其次是培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)，再次是構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)保護(hù)。

保障基本生活需要是基本措施，這一措施注重向困難群體提供滿足最低生活需求的商品和服務(wù)，包括食物、水和衛(wèi)生設(shè)施、健康服務(wù)、初級教育和非正規(guī)教育以及住房。如印度從20世紀(jì)60年代開始執(zhí)行“綠色革命”計(jì)劃，對貧困者增加糧食供給，有效保障了貧困群體的基本生活。

培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)，是發(fā)展中國家反貧困的一項(xiàng)重要政策措施，并且經(jīng)常受到發(fā)達(dá)國家和國際機(jī)構(gòu)的援助。由于就業(yè)率受經(jīng)濟(jì)發(fā)展景況的制約，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢或停滯時(shí)期，培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)的措施并不能給發(fā)展中國家的窮人帶來普遍實(shí)惠。

貧困是社會結(jié)構(gòu)問題，也是權(quán)益失衡問題，因此在發(fā)展中國家，幫助貧困者構(gòu)建社會保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的措施普遍興起。如印度成立的“全國貧民窟居民聯(lián)合會”旨在發(fā)揮窮人的創(chuàng)造力，以相互提供支持。在肯尼亞的內(nèi)羅畢，貧困者建立各種自助團(tuán)體、小型企業(yè)和婦女日常節(jié)余組織，以相互提供援助和精神鼓勵(lì)。在烏拉圭，貧困者成立了全國性住房合作社聯(lián)盟，為解決住房問題爭取資源。

三、貧困群體保障發(fā)展的新趨勢：工作福利制

20世紀(jì)下半葉，特別是90年代以后，福利國家紛紛走上改革之路，為減少被救助群體對福利的依賴性，開始推行所謂的工作福利制或積極就業(yè)政策，其核心是不參加工作就不能得到福利。

（一）設(shè)置法定工作要求

在大多數(shù)國家，領(lǐng)取社會福利及社會救助需要經(jīng)過“工作驗(yàn)證”。不能通過“工作驗(yàn)證”的群體將受到制裁，如在美國將被取消福利金領(lǐng)取資格或被降低標(biāo)準(zhǔn)，在德國將被降低25％以上的福利金。

（二）實(shí)施稅收減免政策，鼓勵(lì)再就業(yè)

工作福利政策通常對找到工作的人實(shí)行收入稅減免，以鼓勵(lì)再就業(yè)。1996年，新西蘭頒布了《獨(dú)立家庭稅收減免法令》，以幫助低收入家庭積極工作自救；1996年，德國通過了法令，保證再就業(yè)者的最低收入高于救濟(jì)金的水平。

四、國外反貧困經(jīng)驗(yàn)的主要啟示

保障困難群體的生活和發(fā)展，需要建立長效機(jī)制，國外反貧困的經(jīng)驗(yàn)給我們提供了以下啟示：

（一）立法保障，維護(hù)困難群體的基本權(quán)益

國外反貧困的歷史也是一部立法保障的歷史。在我國，貧困群體和其他人一樣擁有生存和發(fā)展的權(quán)利，因此必須立法予以保障。

我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度已經(jīng)實(shí)施3年有余，對保障近2000萬城市貧困者的基本生活發(fā)揮了巨大作用，但無論在保障的合法性、保障面、保障內(nèi)容、還是保障措施等方面，都不是一部國務(wù)院條例所能囊括的。

（二）構(gòu)建服務(wù)體系，使扶貧措施惠及貧困群體

世界銀行2004年發(fā)展報(bào)告的主題是“讓服務(wù)惠及窮人”，以應(yīng)對在許多國家減貧措施頻頻出臺、貧困面不降反升的悖論，其中緣由主要是這些措施往往遠(yuǎn)離窮人，不能給窮人帶來任何福利，反而給富人帶來了新的投資機(jī)會。例如，我國前幾年掀起的城市社區(qū)服務(wù)中心大樓建設(shè)高潮就較典型，困難群體不敢進(jìn)，結(jié)果多數(shù)成為政府辦公場所。服務(wù)體系要構(gòu)建在困難群體的身邊、延伸到困難群體的家中，對此，建立社會工作者制度應(yīng)該提上議事日程。要做好困難群體的需求調(diào)查，針對需求設(shè)計(jì)服務(wù)內(nèi)容。

（三）分類救助，維持社會公正

實(shí)際上，給有勞動能力者和無勞動能力者同樣的救助對二者和納稅人都是不公平的，從而影響救濟(jì)的效率。我國的城市居民最低生活保障制度要求“應(yīng)保盡保”，產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)。如在廣大的中低收入地區(qū)，越來越多的接近行業(yè)評估收入的勞動者辭掉了工作，轉(zhuǎn)而申請低保救助，違背了低保救助的原本精神。因此，我國需要借鑒國外分類救助的工作福利制度原則，進(jìn)一步完善或設(shè)計(jì)城市低保及其他相關(guān)社會救助制度。

（四）實(shí)施扶貧開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展

我國城市的新貧困是產(chǎn)業(yè)升級和社會結(jié)構(gòu)急劇變遷的消極產(chǎn)物。為解決困難群體的可持續(xù)生計(jì)問題，根據(jù)國外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國當(dāng)前應(yīng)制定科學(xué)合理的扶貧開發(fā)計(jì)劃，實(shí)施一攬子社會救助工程。另外，我國的困難群體多數(shù)是從原來的“單位制”中脫離出來的，包括政府在內(nèi)的社會各界應(yīng)積極幫助他們構(gòu)建新的社會網(wǎng)絡(luò)，以維持正常的社會生活。

（作者單位：中國社科院社會學(xué)所）