安理會改革冷眼看

改革是肯定的，怎么改卻是另一碼事；改革要取得實質性進展，關鍵在于能否找到兩派雙贏的結局。

兩個“報告”與難點中的難點

隨著改革呼聲的日漸高漲和聯合國６０周年慶典的到來，在國際社會幾乎眾口一詞地承認有必要對聯合國安理會進行改革的情況下，安理會的改革似乎迎來了不容錯過的“歷史機遇”。有的國家也不失時機地做起了“常任夢”，大有志在必得之勢，急不可耐地發動咄咄逼人的外交攻勢。

繼去年１２月關于聯合國改革問題的高級別名人小組提交《一個更安全的世界：我們的共同責任》的報告后，安南秘書長今年３月如期推出了題為《大自由：為人人共享安全、發展和人權而奮斗》的聯合國改革“建議書”。這兩份報告都明確提出了安理會擴大的標準和方案，安理會的改革似乎進入了不可逆轉的“實質性階段”，其前景看似愈發明朗和清晰了。有的國家因而迫不及待地推動聯合國改革進入下一個步驟，即推動包含擴大安理會常任理事國內容的聯合國改革“框架協議”的通過，從而朝實現其“常任夢”再邁出關鍵一步。

然而，“心急吃不了熱豆腐”。冷眼觀之不難發現，安理會改革有“虛假繁榮”之嫌。頭腦清醒的人應該明白，關系到國際政治核心權力重新分配和國際關系權力體系根本性變化的聯合國安理會改革，既是聯合國改革的重點，更是難點。各種勢力必然會圍繞此產生這樣或那樣的矛盾與斗爭，發生分化組合，從而決定了安理會改革既不會一帆風順，更不可能一蹴而就。操之過急很可能欲速而不達，甚至使安理會改革中途夭折。

四股勢力和兩大矛盾

聯合國安理會改革的前途與命運取決于以下四股勢力相互斗爭的結果。安理會的最大當權派——“五常”，即美、俄、英、法、中五個擁有否決權的安理會常任理事國可算是第一股勢力。“五常”雖然對安理會改革各有各的考慮，但在一個關鍵問題上卻立場一致，即都認為否決權不容擴大。盡管“五常”均可對其喜好國家“入常”表示支持，但對安理會改革總體上不會熱衷推動。需要指出的是，處于一超獨霸地位且有“新帝國主義”傾向的美國，已深感其他“四常”的掣肘，絕不愿意面對更多的制約，因而它是聯合國安理會擴大與改革的最大“保守派”或反對派。所以，即使美國明確表明支持某個國家成為“常任”，也不過是空頭支票而已，其結果只能是口惠而實不至。個別國家如果因得到美國支持其“入常”的“最明確的表態”而自以為得計甚至沾沾自喜，就是自欺欺人了。

為了實現“常任夢”而于去年結成攻守同盟以相互借重的日本、德國、印度、巴西四國（下稱Ｇ４）是第二股勢力，是推動聯合國改革的急先鋒，也是安理會改革中的“激進派”。Ｇ４仗恃各自的優勢都認為自己最有資格“入常”。它們竭力宣傳自己的國際貢獻，想方設法對聯合國改革問題高級別名人小組和安南的報告施加影響，全力推動增加六個常任理事國的Ａ方案獲得通過，一廂情愿地欲使安理會改革沿著它們設計的軌道和時間表前進。在深知謀求否決權暫無實現可能的情況下，Ｇ４只好先爭取成為無否決權的常任理事國，這已使它們感到屈尊和不平，因此Ｇ４毅然決然地表示決不接受成為半常任理事國的Ｂ方案。而且，可以預計，一旦Ｇ４實現其“常任夢”，必然力求與現在的“五常”平起平坐，或尋求某種補償以提升其權力地位。

在集團沖鋒中，日本因對其侵略歷史的錯誤態度等而存在明顯的道德缺陷，失信于鄰國和所在地區，難以單獨面對這些國家的“群攻”。因此，日本最熱衷于“結盟”與“捆綁”戰略，想成為Ｇ４的最大受益者。但是，Ｇ４也因此要冒受日本拖累的風險。這決定了四國同盟也必有同床異夢之時。

由韓國、巴基斯坦、阿根廷、意大利和墨西哥等國組成的“咖啡俱樂部”是第三股力量。它們對安理會改革持積極推動的態度，但囿于自身實力和競爭力的不足，對安理會的改革不敢奢望太多，滿足于半常任理事國方案，即Ｂ方案。當然，它們反對Ａ方案未必不會有自己的小九九。試想，巴基斯坦和印度、巴西和阿根廷等哪一個不是地區大國，在地區較勁多年誰又服了誰？老冤家“爭常”能不全力阻擊嗎？只是嘴上不說罷了。因此它們強烈認為“設定時限不妥”，執意打掉Ａ方案，是安理會改革中的“溫和派”或“穩健派”。它們雖然沒有Ｇ４那么強大和有影響力，但在數量上占優勢，只要團結一致，定會有所作為，即使“成事不足”，也可“敗事有余”。

以安南秘書長為代表的聯合國及其相關機構的工作人員，是安理會改革中的另一支重要力量。他們深感安理會改革的必要性與重要性，以推動安理會改革為己任，渴望抓住“歷史性機遇”取得某種實質性成果，稱得上是安理會改革的促進派。同時，由于聯合國存在經費問題，Ｇ４“入常”可帶來利好，因此，他們對Ｇ４持同情態度，成為改革派、尤其是激進派造勢和推動實質性改革所拉攏和爭取的對象。從這個意義上講，安南以秘書長之尊表態支持日本“爭常”并不奇怪。只不過他們要掌握好平衡和火候，既不可貿然行事，也不可急于取得“政績”，否則，好心未必會有好報，甚至有可能好心辦壞事。

以上四股勢力從不同的態度和立場出發，一并對安理會改革施加影響，造成兩個基本矛盾。其一，第一股勢力與另外三股勢力之間的矛盾，即“保守派”與“改革派”之間的矛盾，表現為有無否決權之爭和“激進”與“拖延”之爭。其二，是改革的“激進派”與“溫和派”之間的矛盾，表現為Ａ方案（常任）與Ｂ方案（半常任）之爭和“激進”與“緩行”之爭。由于這兩大基本矛盾導致對立雙方之間的彼得我失，你贏我損，使“爭常”成為“零和”游戲，難以達到雙贏和共贏，這也是安理會改革難言樂觀的根本原因所在。

折衷未必不是一種選擇

從以上四股勢力相互博弈和兩大基本矛盾發展來看，Ｇ４為實現“常任夢”而竭力推動的Ａ方案難以通過。因為在決定性時刻，對安理會改革持保留態度的五個常任理事國和青睞Ｂ方案的國家很可能并肩作戰，阻擊Ｇ４“屬意”的Ａ方案通過。中、美、俄已明確表示反對安理會改革設定“人為時限”或“人為最后期限”，不贊成聯合國秘書長安南“９月聯合國特別首腦會議前強行通過”的建議。“咖啡俱樂部”成員國也作了類似表態，并準備召開“團結一致大會”重申其支持Ｂ方案和“使安理會更具有代表性、更加民主和更加有效”的訴求。Ｇ４所希望的在今年６月份通過只含有Ａ方案的聯合國改革“框架協議”的如意算盤很可能落空，更談不上拿到聯大上表決通過了。

安理會改革要取得實質性進展的一個關鍵在于，同屬改革陣營的兩大派別能否在秘書長安南等改革促進人士的斡旋下，找到一個雙方都可以接受的安理會改革方案，能否尋求一個雙贏的結局。從這個意義上講，也許把Ａ、Ｂ兩個方案折衷處理，采取一種由先Ｂ后Ａ或由Ｂ及Ａ的做法，不失為一個選擇。問題是，Ｇ４愿意暫時后退半步（先成為半常任理事國）嗎？有一點很明白：欲速則不達。

背景資料

１９９６年１２月，安南在接受聯合國秘書長任命時提出使聯合國更精簡、更有效率和效力的任期目標，并著手對聯合國進行改革。

２００４年１２月由安南任命的研究聯合國改革問題的高級別名人小組，提出《一個更安全的世界：我們的共同責任》報告，就安理會擴大提出Ａ、Ｂ兩個方案。２００５年３月２１日，安南正式向第５９屆聯大提交了《大自由：為人人共享安全、發展和人權而奮斗》的報告，敦促會員國考慮名人小組報告中建議的兩個選擇。

方案Ａ增加六個沒有否決權的常任理事國席位和三個任期兩年的非常任理事國席位，其中非洲和亞太地區各有兩個常任理事國席位，歐洲和美洲各增加一個常任理事國席位。

方案Ｂ不增加常任理事國席位，但新增八個任期四年并可連選連任的半常任理事國席位，并新增一個任期兩年（不可連任）的非常任理事國席位，非洲、亞太、歐洲和美洲將分別獲得兩個半常任理事國席位。