中國(guó)公務(wù)員是多還是少

我國(guó)的“官民比”是很低的。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公務(wù)員規(guī)模是否適度，不僅需要考慮“官民比”，而且要考慮公務(wù)員在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和公務(wù)員的行政效率，即考慮經(jīng)濟(jì)因素。

由于各國(guó)對(duì)公務(wù)員的定義不同，每個(gè)國(guó)家公務(wù)員的范圍不一樣，因此可比性差。然而，各國(guó)公務(wù)員人數(shù)可以給我們提供一個(gè)數(shù)量概念，作為分析比較的基礎(chǔ)。

美國(guó)公務(wù)員是指，除政治任命以外的政府部門(mén)所有工作人員，人數(shù)為２４０３萬(wàn)人。法國(guó)公務(wù)員是指，政府、公共機(jī)構(gòu)、公立醫(yī)院工作人員以及中小學(xué)教師，數(shù)量為５０５萬(wàn)人。日本公務(wù)員是指，政府系統(tǒng)的公職人員以及國(guó)會(huì)、法院、國(guó)立學(xué)校與醫(yī)院、國(guó)營(yíng)單位所有人員，人數(shù)為４４８萬(wàn)人。英國(guó)公務(wù)員是指，非經(jīng)選舉產(chǎn)生和非政治任命的常任文官，人數(shù)為４６萬(wàn)人。

中國(guó)公務(wù)員有兩種統(tǒng)計(jì)口徑。狹義的公務(wù)員是指，各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員，數(shù)量為５００萬(wàn)人；寬義的公務(wù)員是指，行政機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的工作人員，數(shù)量為１０５３萬(wàn)人。

依據(jù)各國(guó)公務(wù)員定義的范圍，上述各國(guó)的國(guó)家公務(wù)員與其總?cè)丝诘谋壤础肮倜癖取睘椋绹?guó)１∶１２；法國(guó)１∶１２；日本１∶２８；英國(guó)１∶１２５。中國(guó)有兩種情況：狹義公務(wù)員的“官民比”為１∶２５６，而寬義公務(wù)員的“官民比”為１∶１２２。由此可見(jiàn)，我國(guó)公務(wù)員占總?cè)丝诒壤窍喈?dāng)?shù)偷模肮倜癖取敝筒粌H世界上少有，也與社會(huì)上流傳的“中國(guó)是世界上官民比例最高”的說(shuō)法大相徑庭。

中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員

占總?cè)丝诒壤^低

由于各國(guó)對(duì)公務(wù)員定義不同，公務(wù)員涵蓋的范圍也不同，因而，依據(jù)各國(guó)公務(wù)員定義對(duì)公務(wù)員人數(shù)進(jìn)行比較，具有本原性，但缺乏可比性。而以財(cái)政供養(yǎng)人員進(jìn)行國(guó)際比較，可比性強(qiáng)。

財(cái)政供養(yǎng)人員可視為最廣泛意義上的公務(wù)員，即廣義公務(wù)員，或稱為政府公職人員、公務(wù)人員。美國(guó)政府公務(wù)員是包括除政治任命以外的政府部門(mén)所有的工作人員，實(shí)際上就是財(cái)政供養(yǎng)人員，因而美國(guó)的政府公務(wù)員與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量相同。中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員包括行政機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體及財(cái)政撥款的事業(yè)單位工作人員，其數(shù)量為４０００多萬(wàn)人，比以狹義和寬義兩種方法統(tǒng)計(jì)的公務(wù)員人數(shù)要多得多，大約分別多３５００萬(wàn)人和３０００萬(wàn)人。法國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員涵蓋政府、公共機(jī)構(gòu)、公立醫(yī)院工作人員和中小學(xué)教師，數(shù)量為５０５萬(wàn)人，與政府公務(wù)員數(shù)量相同。日本財(cái)政供養(yǎng)人員包括政府系統(tǒng)的公職人員和國(guó)會(huì)、法院、國(guó)立學(xué)校與醫(yī)院、國(guó)營(yíng)單位所有人員等，人數(shù)為５５３萬(wàn)人，比政府公務(wù)員多１０５萬(wàn)人。英國(guó)包括非經(jīng)選舉產(chǎn)生和非政治任命的常任文官及各類政府官員，有２４６萬(wàn)人，比常任文官（狹義公務(wù)員）多２００萬(wàn)人。

財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘谋壤绹?guó)１∶１２；法國(guó)１∶１２；日本１∶２３；英國(guó)１∶２４；中國(guó)１∶２６。

財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘谋壤强紤]財(cái)政支出的、民眾真實(shí)負(fù)擔(dān)的、最具實(shí)際價(jià)值的“官民比例”。就以上數(shù)據(jù)而言，“官民比”最高的是美國(guó)和法國(guó)，中國(guó)是最低的。換言之，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家高，也不如有些學(xué)者和新聞媒體所認(rèn)為的那樣高。如果考慮到加拿大和德國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘谋壤謩e為１∶４２和１∶１７，那么可以認(rèn)為，中國(guó)“官民比”居于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平之下，還是在國(guó)家財(cái)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可承受的范圍之內(nèi)。

中國(guó)單位ＧＤＰ的公務(wù)員比例較高

從歷史發(fā)展的角度看，政府公務(wù)員絕對(duì)數(shù)量以及“官民比”的攀升具有一定的歷史必然性。因?yàn)殡S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們用于那些非必需物品和勞務(wù)的支出比重將不斷增加，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求又將逐步提高。政府公務(wù)員乃至政府規(guī)模的膨脹，在一定程度上是政府有效應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)并滿足公民對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的要求而導(dǎo)致的結(jié)果。

既然中國(guó)公務(wù)員絕對(duì)數(shù)量不算多，依據(jù)各國(guó)不同定義的公務(wù)員和有相似定義的公務(wù)員（財(cái)政供養(yǎng)人員）分別計(jì)算的“官民比”也不高，那么，目前中國(guó)政府公務(wù)員規(guī)模是否就適度呢？

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公務(wù)員規(guī)模是否適度，不僅需要考慮“官民比”，而且要考慮公務(wù)員在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和公務(wù)員的行政效率，即考慮經(jīng)濟(jì)因素。

本文提出分析公務(wù)員適度規(guī)模的經(jīng)濟(jì)因素的指標(biāo)是“公務(wù)員人數(shù)與ＧＤＰ的比例”。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展，專業(yè)分工越來(lái)越細(xì)密。為更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)的挑戰(zhàn)和解決社會(huì)的沖突，更全面而細(xì)致地保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，需要對(duì)政府職能和部門(mén)進(jìn)行剝離和分工。這一方面能夠保證各職能部門(mén)可以培養(yǎng)工作人員的專業(yè)技能，從而提高解決各職能范圍內(nèi)公共事務(wù)、緩解社會(huì)矛盾的效率和力度，但另一方面，每項(xiàng)新的政府職能的出現(xiàn)就意味著一個(gè)新的政府職能部門(mén)和政府公務(wù)員數(shù)量的增加。因此，由于社會(huì)化大生產(chǎn)和專業(yè)分工而出現(xiàn)的新職能必然需要更多的政府機(jī)構(gòu)的增多和公務(wù)員數(shù)量的增加。公務(wù)員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了多大的作用，需要以單位ＧＤＰ的公務(wù)員人數(shù)來(lái)衡量。單位ＧＤＰ的公務(wù)員人數(shù)，即公務(wù)員與ＧＤＰ的比例。

依各國(guó)定義的公務(wù)員，計(jì)算公務(wù)員與ＧＤＰ之比為：美國(guó)２．３１人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；中國(guó)狹義公務(wù)員３．９６人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ，寬義公務(wù)員８．３１人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；法國(guó)３．４６人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；日本１．１４人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；英國(guó)０．３人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ。

財(cái)政供養(yǎng)人員與ＧＤＰ之比為：美國(guó)２．３１人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；中國(guó)３９人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；法國(guó)３．４６人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；日本１．３８人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ；英國(guó)１．５８人／百萬(wàn)美元ＧＤＰ。

由此可見(jiàn)，從經(jīng)濟(jì)視角考察，英國(guó)公務(wù)員效率最高，其次是日本，再次是美國(guó)和法國(guó)，中國(guó)公務(wù)員效率最低。從公務(wù)員與ＧＤＰ的比例來(lái)說(shuō)，不論統(tǒng)計(jì)口徑如何變換，我國(guó)的狹義公務(wù)員、寬義公務(wù)員和廣義公務(wù)員的數(shù)量都太多了。也就是說(shuō)，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)分析，我國(guó)公務(wù)員數(shù)量規(guī)模過(guò)大。

政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量大于發(fā)展中國(guó)家，政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品遠(yuǎn)多于發(fā)展中國(guó)家，其“官民比”應(yīng)該比發(fā)展中國(guó)家高一些，公務(wù)員占人均ＧＤＰ的比重也應(yīng)該高一些。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，人均ＧＤＰ大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而我國(guó)“官民比”卻與發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)，公務(wù)員占ＧＤＰ的比例明顯高于發(fā)達(dá)國(guó)家。這表明：我國(guó)公務(wù)員數(shù)量相對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，不僅存在相對(duì)過(guò)剩，而且存在著絕對(duì)過(guò)剩。從這個(gè)意義上講，中國(guó)公務(wù)員確實(shí)太多了，過(guò)多的公務(wù)員不僅占用了大量的資源、影響了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且影響了行政效率的提高。

規(guī)模適度是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程

每個(gè)國(guó)家的政府公務(wù)員數(shù)量總要有個(gè)適度的規(guī)模，這一規(guī)模既能夠保證政府有效處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的需要，同時(shí)亦能夠避免規(guī)模膨脹而導(dǎo)致的行政成本過(guò)度提高。簡(jiǎn)言之，政府公務(wù)員的適度規(guī)模，就是一個(gè)行政效率最高、行政成本最低的規(guī)模。

政府公務(wù)員的適度規(guī)模，取決于一個(gè)國(guó)家政府處理公共事務(wù)和政策制定的能力以及市場(chǎng)成熟的程度。在市場(chǎng)成熟度較低的情況下，如果政府處理公共事務(wù)的能力強(qiáng)，則意味著政府可以主動(dòng)承擔(dān)大量旨在提高市場(chǎng)成熟度的公共事務(wù)；如果政府處理公共事務(wù)的能力較弱，則說(shuō)明政府不宜擴(kuò)大自身規(guī)模盲目干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，而應(yīng)該著手培育自身的各項(xiàng)能力，然后再提供良好的政策環(huán)境來(lái)改善企業(yè)生存條件，并以此提高市場(chǎng)成熟度。而在市場(chǎng)成熟度較高的情況下，如果政府處理公共事務(wù)的能力強(qiáng)，則意味著政府不僅可以較少干預(yù)市場(chǎng)，而且還可以游刃有余地駕馭市場(chǎng)與政府的關(guān)系；如果政府能力較弱，則意味著政府首先應(yīng)著手于自身處理公共事務(wù)和政策制定能力的提高，不宜盲目干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)作。總之，政府的適度規(guī)模取決于政府相關(guān)能力和市場(chǎng)成熟度的綜合作用，其公務(wù)員數(shù)量乃至政府規(guī)模歸根結(jié)蒂取決于政府與市場(chǎng)的總體均衡。

我國(guó)政府公務(wù)員規(guī)模的適度是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，種種因素制約著公務(wù)員隊(duì)伍的收縮。如：我國(guó)市場(chǎng)成熟度低于發(fā)達(dá)國(guó)家，政府培育市場(chǎng)和加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管理需要新的機(jī)構(gòu)和人員；社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府管理更多的新事務(wù)，需要增加新的公務(wù)員；政府公務(wù)員制度存有傳統(tǒng)體制的弊端，使得政府機(jī)構(gòu)增加、公務(wù)員規(guī)模擴(kuò)張具有慣性；等等。因此，我國(guó)實(shí)現(xiàn)公務(wù)員規(guī)模的適度化不可能一蹴而就。

溫家寶總理在前不久結(jié)束的十屆全國(guó)人大三次會(huì)議的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，政府機(jī)構(gòu)改革要遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則。可以預(yù)期，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，我國(guó)公務(wù)員規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題會(huì)得到有效的緩解，經(jīng)過(guò)努力逐步達(dá)到適度規(guī)模。