讓農民享有更多福利和權利

按照法治原則，城市理應向農民敞開胸懷，為農民轉化為市民創造條件；而且，政府為城市居民提供的福利，也應當逐漸地讓農民享受到。

今年，中共中央、國務院仍然延續了一項老傳統，新年后的第一份文件談論三農問題。這份題為《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》共27條，分九部分，約9800字，提出了若干政策設想，促使農業生產、農村經濟和農民生活在新的一年繼續有所改善。

相對來說，2004年農民的處境有所改善。這一年扭轉了自2000年以來連續4年糧食減產的局面，實現了恢復性增產，增幅達到9%。而且，沒有出現谷賤傷農的現象，糧食增產而糧食價格上漲，農民實現了增收。前三季度，農民人均現金收入達到2110元，實際增長11.4%。這樣的增收速度，只有上世紀80年代初農村改革之初可以媲美。

這樣的結果既得益于“天時”，也得益于“人和”。去年中共中央和國務院的1號文件以增加農民收入為主題。彼時農民收入也確實到了非談不可的地步。從1997年到2003年的7年間，農民收入增長形勢非常嚴峻，人均純收入平均每年增長4%，有的年份甚至完全停滯；相比之下，城鎮居民人均可支配收入增長了8%。也就是說，城鄉居民間的收入差距不是在縮小，而是在擴大。如果再考慮到農民承受的亂收費項目繁多、農民與城市人口享受國家福利補貼上的差距，則城鄉居民實際收入差距更大。

高層開始意識到問題的嚴重性，考慮農民增收問題。其中一項重要措施是減稅。在去年的全國人大會議上，溫家寶總理宣布，逐步降低農業稅稅率，五年內取消農業稅。此后，各地相繼取消農業稅，到目前為止，已有22個省、自治區、直轄市宣布全面停征農業稅，五年計劃可提前兩三年實現。通過免征農業稅和降低農業稅稅率，去年全國農民共減輕農業稅負擔約280億元，農民普遍減負30%以上。

同時，在財政收入大幅度增加的背景下，政府也拿出更多資金投向農村。2004年，中央財政安排用于農村義務教育的各類專項資金達到100億元，比2003年增長了72%。今年1號文件體現了類似的政策取向，在穩定現有各項農業投入的基礎上，新增的財政支出和固定資產投資向“三農”傾斜。

但這方面的力度其實應當更大一些。在過去幾十年的工業化過程中，城市從農村汲取了大量資源，農村的積累被轉移到城市，城市實現了現代化，農民則仍然處于相對貧困的狀態，而刻意維護的城鄉二元體制也人為地阻隔農民享受政府的福利和公共服務。這樣的制度安排也許有其歷史合理性，但卻有欠公平。

到了今天，按照法治原則，城市理應向農民敞開胸懷，為農民轉化為市民創造條件。政府逐漸增加對農村的投入，也合乎公共財政的本意。經濟政策需要鼓勵競爭，而財政卻應當扶持、幫助貧弱者，顯而易見，當今中國的貧弱者多集中在農村。由較高一級財政出錢，讓農民免于饑餓，讓農村的孩子免費接受義務教育，為農民提供生產生活所必需的基礎設施，是公共財政義不容辭的責任。政府現在的行為，是回歸正確的方向。

至于財政資金如何使用，則需要慎重考慮。直接補貼農業生產，可能會扭曲要素市場，也可能在WTO框架內引起爭議。比較妥當的做法是政府以財政資金為農民提供公共品。政府為城市居民提供的福利，也應當逐漸地為農民享受到。這才是公平的，也才能為農民追求自己的幸福創造條件。

當然，農民追求自己的幸福，也需要政治上的條件，那就是鄉村民主自治。

傳統的農村管理體制的基本特征是自上而下的，它是與汲取農村資源的需求相配套的。這種體制不利于農民實現自治；它便于城市汲取農村資源，而不利于農村的自我積累和自我發展。

過去十幾年，這套自上而下的管理體制逐漸松動，處于最基層的村一級逐漸實現了農民自治。自1988年6月1日頒布《村民委員會組織法(試行)》至今，大多數省區市的村委會已完成了5屆選舉。這些選舉盡管還不夠理想，但卻將民主觀念植入農民心中。而今年，將有18個省區市的30多萬個村民委員會進行換屆選舉，占到全國村委會的半數。

不過，保障農民行使這種民主權利的法律目前仍不健全，尤其是司法與政治救濟渠道還不暢通，法律賦予農民的權利，就在現實中大打折扣，而這又會影響到解決三農問題的政策的效果。農民的民主權利如果得不到切實保障，村民自治就可能扭曲；村民如果不能有效行使監督權，村的收入和政府的財政資金很可能被干部挪用、濫用，從而使政府給農民的福利到不了農民手里。

這當然不僅僅是農村面臨的問題。如何建立起以實現社會公平為目標的公共財政制度，如何通過確立更有效的救濟方式，切實保障法律賦予每個公民的權利，將是未來相當長時期整個社會和各級政府所面臨的主要挑戰。