濟南“財政三分”試驗

濟南“財政三分”試驗，被認為是同類改革中最為徹底的，它是否代表著改革方向？

5個多月過去了，張新一仍然拒見記者：“我在家里休息，以后再說吧。”

張新一是濟南市氣象局原黨組書記兼局長。“為人很不錯，也很有能力。”他的一位下屬說。

但是，2005年4月，年屆六十的張新一卻被“一擼到底”，免去了所有的職務(wù)。據(jù)媒體報道，因為是半垂直管理單位，濟南市委市政府一度派人專程到北京的國家氣象局做工作，最后由國家氣象局黨組下文才免去張新一濟南市氣象局黨組書記、局長職務(wù)。

市紀委的一位負責人向記者介紹說，今年年初，濟南市氣象局將上級氣象部門下?lián)艿?0萬元“防雷協(xié)助費”存入擅自設(shè)立的賬戶。在專項審計過程中，瞞報了此賬戶和資金，隨后，將其中的126400元編造為“上半年獎金”，以每人2000元至3200元不等的標準向職工發(fā)放；后來，又以補助費的名義向職工發(fā)放了18550元。

“張新一是撞到槍口了，”濟南一位記者說，“在以前，各部門想法給屬下發(fā)點錢是理所當然的，更何況又快過年了。”

而張新一所撞到的槍口，就是濟南市從2004年11月份開始推行的財政資金管理制度改革中的一項規(guī)定：從2004年下半年起，濟南市所有市直機關(guān)、全額撥款的事業(yè)單位，在基本賬戶和備用金賬戶之外不允許再有其他銀行賬號。

為保證這一規(guī)定得到執(zhí)行，濟南市紀委、市委組織部等部門還曾先后兩次下發(fā)通知：凡涉及到此次改革的所有單位，都不得以任何借口隱匿資金、瞞報賬戶、借改革之機突擊發(fā)放錢物。頂風違紀的，不論數(shù)額大小、價值多少，對單位主要負責人和直接責任人一律就地免職，再視情節(jié)輕重追究黨紀政紀責任。

政府新任“大管家”

和張新一同時清閑下來的還有王會計。

作為濟南市建委下面一個科室會計，王不用再天天趴在桌上算賬，現(xiàn)在的任務(wù)只是把領(lǐng)導批字后的一些票據(jù)，按期送到幾條路之隔的濟南市政府資金結(jié)算中心報銷走賬。他的新職位叫“報賬員”。

這次改革中，全市234個單位原有的200多名會計，有的被分流，有的改為“報賬員”。他們以前的活兒，王會計指著政府資金結(jié)算中心的方向，“都被那里接過去干了。”

政府資金結(jié)算中心，是從2004年年底開始正式運行的市政府直屬機構(gòu)。該中心副主任張霖生說，政府資金結(jié)算中心實際上扮演了市財政的“大管家”角色。

按照市委市政府的安排，截至2005年3月31日，濟南市屬黨政機關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位，共計234個單位的1164個銀行賬戶，被撤銷655個，減少56%。而之前，其中一部門銀行賬戶曾高達74個。

同時，234個單位銀行賬戶里的16.26億資金結(jié)余被統(tǒng)一納入了政府資金結(jié)算中心管理。這些部門所有的支出全部都要經(jīng)過政府結(jié)算中心。這被稱為“集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算”。

王所熟悉的財務(wù)管理和現(xiàn)在截然不同。在以前，各部門自己掌控資金，資金的使用主要就靠領(lǐng)導的一支筆。但現(xiàn)在，部門見不到錢了，所有的支出，都是“報賬員”拿著領(lǐng)導簽字的票據(jù)前往政府資金結(jié)算中心。等結(jié)算中心審核完了，合乎規(guī)定的，資金結(jié)算中心就在部門的賬戶上直撥資金到需支付的賬戶上，不合規(guī)定的就會被打回。

“這是一件好事，能夠保證政府的每一筆錢都花得合乎規(guī)定。”王說。

全市實行統(tǒng)一的財務(wù)制度，由結(jié)算中心把關(guān)，“可以使監(jiān)督關(guān)口前移，變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，變對支出總額的控制為對每筆支出的控制，各部門資金統(tǒng)一納入中心管理，可以有效地避免部門領(lǐng)導因為不熟悉財政紀律而出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。”濟南市政府資金結(jié)算中心副主任張霖生說。

另一方面，張霖生表示，通過清理單位銀行賬戶，取消單位收入過渡戶，也消除了各單位“小金庫”的生存空間。張透露，清理小金庫時，一個市屬單位就查出了3700多萬。

這是一個連鎖的反應(yīng)，市紀委辦公廳宣教室副主任劉海峰說，“小金庫不存在了，所有單位的福利又都一樣，部門領(lǐng)導就沒有了為自己部門創(chuàng)收的壓力與動力，政府部門也就少了很多不該有的罰款、創(chuàng)收。”

但是，手上沒有了靈活的資金，對于一些實際工作的部門來講，終究有很多不方便。“市委市政府出臺的一個很好的辦法是建立特殊事項審議制度。”張霖生介紹說，政府資金特殊事項審議小組由財政、資金結(jié)算中心、監(jiān)察、人事、審計等部門參加，定期召開會議研究政府資金集中結(jié)算中出現(xiàn)的特殊事項。

張霖生舉例說，如按財務(wù)管理規(guī)定，縣團級以下干部出差不能坐飛機，住宿費是60元/晚的標準。“陪領(lǐng)導出去考察，級別不夠，總不能就不陪領(lǐng)導一起了吧？這些都是上世紀80年代的標準，現(xiàn)在怎么能行？特殊事項審議小組就可以對此做出研究調(diào)整。”

為應(yīng)付財權(quán)上收后各部門的不時之需，另一個新鮮事物是政府辦公用品超市。這個超市位于政府資金結(jié)算中心后面樓梯口的一側(cè)。9月12日，周一，當記者推開門時，里面擺滿了各種各樣的辦公用品，但是人卻非常少。超市一名工作人員對記者說，單項價格2000元以下的日常辦公用品和低值易耗品，各單位都是從這里購買。不過這里沒有現(xiàn)金交易，哪個單位需要了，拿著領(lǐng)導的批條前來領(lǐng)取，結(jié)算中心直接把此部門的資金支出劃到供貨商那里。

張霖生告訴記者，由于政府的信譽，再加上招標和省去中間環(huán)節(jié)，這里4200個品種的辦公用品，進貨價格比其它超市平均低20%。

那價格超過2000元的辦公用品呢？張霖生說，“那要實行政府采購，單項公開招投標。”

財政“三權(quán)分立”

作為市財政“大管家”的政府資金結(jié)算中心，只是濟南市政府資金管理改革的具體舉措之一。

濟南市政府資金管理制度改革工作領(lǐng)導小組辦公室成員、市長助理牟陸陽告訴記者：濟南市的資金結(jié)算中心制度目前在全國同類城市中是最徹底的。這位濟南市政府資金管理制度改革的實際操作者如此解釋說，“資金結(jié)算中心歸政府直屬，和財政局是并列關(guān)系，能夠真正實現(xiàn)財政上的‘三權(quán)分立’。”

這種“三權(quán)分立”，按張霖生的說法，是在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和法律責任主體不變的前提下，政府資金分配權(quán)歸財政、使用權(quán)歸單位、監(jiān)督權(quán)歸結(jié)算中心。這也是濟南政府資金管理制度改革的基本原則。

按照官方提供的資料，實行集中結(jié)算以來，濟南市政府資金結(jié)算中心共拒付違規(guī)支出149筆，共計2245萬元；事前開列提示單糾正不合理開支業(yè)務(wù)630項，共計1100多萬元。第一批納入管理的單位，上半年公用支出減少近兩成，其中從預算外資金中僅列支7.3萬元，與去年同期相比減少2463萬元；第二批納入管理的單位今年第二季度公用支出較去同期減少四成。

濟南市的財政資金改革之所以得以順利進行，是因為“之前有一系列的改革”。多名官員不約而同地提到市長鮑志強所用的一個詞：壓茬推進。

這一系列改革，據(jù)張霖生介紹，包括財稅、國有資產(chǎn)管理、統(tǒng)計、政府機構(gòu)、資金管理、福利補貼、資產(chǎn)管理、行政事務(wù)管理、行政審批、政務(wù)公開等十大改革，濟南市委市政府定的是到2007年二季度時初步完成。

這十大改革之間有著內(nèi)在層進的邏輯，互相銜接，互相支援。政府資金管理制度改革之前進行了政府機構(gòu)改革，直接減少17個機構(gòu)，縮減600多個編制。而之后，福利補貼均衡改革也已完成。“成立了資金結(jié)算中心，財政實現(xiàn)統(tǒng)一，公務(wù)員的福利也統(tǒng)一了”。

后一項改革被稱為“陽光福利”。共青團濟南市委副書記黃波告訴記者，以前黨群口屬于無法創(chuàng)收的部門，因此相關(guān)序列的人員福利待遇就要差很多，“最多也就是過年過節(jié)發(fā)點油什么的。”但現(xiàn)在，“我是副局級，每個月財政性福利補貼能夠拿到1100元，過年過節(jié)一年總共還有5000元的過節(jié)費。”

黃波告訴記者，過節(jié)費的5000元/年，每個公務(wù)員都是一樣的。每個月的財政性福利補貼，則因為職務(wù)級別而有所不同。具體的數(shù)額是，科級600～700元/月，處級800元/月。“人平均是750元/月”張霖生后來告訴記者。

福利均衡化政策贏得了政府部門普遍的歡迎。市人大辦公廳的副秘書長劉民說，“絕大多數(shù)部門都是受益者。”

而濟南市審計局副局長曲連璧出具的統(tǒng)計結(jié)果則表明，實行新政策后，25%左右的單位津貼和補貼比過去發(fā)得少了，50%的單位與以前大體持平，另外的單位比以前發(fā)得多了。

“這是濟南歷史上最為系統(tǒng)、牽扯面最廣、歷時最長的一次政府改革，市里決心之大，也是前所未有。”市政府辦公廳一位對市里重大政策進行長期調(diào)研的副主任說。“這次改革，可以看作是政府對自身的一次集中清算。”

財政改革方向爭議

“這樣的改革在兩年以前都已經(jīng)在很多地方展開了，只是推行的方式不同而已。”財政部科學研究所副所長劉尚希說。該所所長賈康對記者說，“方向都一致，即實現(xiàn)統(tǒng)一賬戶、會計集中核算、國庫集中收付。”

但劉尚希對其中一些做法頗有微詞，比如財政資金集中管理、統(tǒng)一支付。

在他眼里，政府結(jié)算中心不過是一個“報賬中心”“報銷中心”。

他認為，這一做法雖然在短期內(nèi)對防止官員腐敗、節(jié)約公共開支能夠有效果，但從長遠來看，會損害政府的績效提高。“一個高效、安全、合理的財政制度，需要部門切實地承擔起法律責任來，而不是把這份責任統(tǒng)一交給資金結(jié)算中心，更不能取消各部門的財政主體地位。”

“執(zhí)行主體與財政責任分離，最后是走不長的，他會損耗政府績效的提高，最后還會回到原路的。”劉尚希說，“比如，一個很現(xiàn)實的問題是，既然部門會計被撤銷了，那每年部門的預算編制怎么辦？哪里能夠指望政府結(jié)算中心來為每個部門做預算？財政資金管理制度改革，關(guān)鍵的還是應(yīng)該在強化預算上下功夫。”