制度不等于規則

毛　飛

依法律程序而言，原黑龍江省綏化市委書記馬德賣官受賄一案已經宣告終結了。綏化市的新任市委書記胡世英上任伊始，便向組織部門提出“用制度管人”的要求。綏化市開始革新干部任用、考核、監督等各項制度規定，力求增加當官的風險。同時，專家們也相繼指出，必須以制度遏制用人腐敗。

制度，似乎已經成為防范懲治腐敗行為的最后一件法寶———至少在大多數人們心中是如此。除了訴求于剛性的制度，人們似乎已經對教育、宣傳以及各式各樣的反腐秀喪失了信心。事實表明，制度反腐已經成為高層決策者與普通老百姓共同認定的最高反腐戰略。

然而，人們又會發現，制度好像也未必是能抵擋住權力腐敗和官場潛規則的銅墻鐵壁。當馬德還是綏化市委書記的時候，他也是一個高度“重視”制度，善于搞制度建設的領導干部。正是他一手創立了干部推薦責任制，在全市推行黨政領導班子成員廉政述職制度，制定了群眾評廉、組織考廉的工作措施……只不過，這些冠冕堂皇的制度并不能妨礙他盡情地批發烏紗帽，也無法阻止賣官買官的貪墨之風席卷整個綏化官場。

于是，馬德案便折射出現實中一個悖論：一方面，我們希望以制度遏制腐敗；另一方面，制度非但不能成為遏制腐敗官員貪欲的利器，反而可能變成他們謀取晉升的政績。

在權力腐敗與官場潛規則面前，制度難道真的如此無用？其實，事實并非如此。問題的癥結在于，我們犯了一個錯誤：把制度等同于規則。

現實中，官員們總是習慣于將制定法規、下發文件等同于制度建設，在人們的視野中，這些法律、法規、政策規定似乎就是制度。但是，這些存在于紙面上的規則，無論其條款多么嚴密、文字表達如何義正詞嚴，它們都不是真正意義上的制度。

真正的制度是運轉著的規則體系，是活在現實中的規則，而并非死在文件里的規則。見之于紙面的規則是制度的靜態表現，其至多算是制度的軀殼；而制度的靈魂———真正使規則體系得以運轉起來的動力———恰恰是隱藏在紙面規則背后的權力格局。

規則，只有匹配上合適的權力格局，才能夠真正運轉起來。惟有那時，規則系統才真正變成了制度。干部推薦責任制也好、官員廉政述職制度也好，真正讓它們發揮防腐反腐效用的原動力來自于相互制約、整體平等的多元化權力格局。事實證明，一個多元化的權力格局能夠產生出一種微妙的動力，推動著整個規則體系運轉起來。

只有任免干部的權力與追究責任的權力達成了平衡，干部推薦責任制才能夠真正從紙面上活過來；只有官員手中的公共權力、監控機關的監督權力與公眾手中的監督權力實現了平衡，官員廉政述職制度才能真正在現實政治生活中運轉起來。

但是，馬德治下的綏化卻根本不存在這樣一個多元化的權力格局，存在的是一個高度集權的一元化權力格局，而馬德本人恰恰處于這一權力格局的頂端。于是，這種完全一邊倒的絕對權力形成了一種巨大的壓力，將本已制定出臺的種種規則死死地壓服在紙面上；干部推薦責任制也好、領導班子成員廉政述職制也好，都被死死地摁住，壓根就運轉不起來。馬德治下的綏化不缺死的規則，卻沒有活的制度，因此，他本人乃至整個綏化官場的腐爛就成了情理之中的事情了。

新任的綏化市領導們力圖擺脫馬德的陰影，他們期望通過制定干部任用“票決制”等新規則防范第二個馬德的出現。但值得擔心的是，如果新的干部選拔制度、監督制度仍然找不到與之相匹配的多元化權力格局，他們成功的可能有多大？