以提高執政能力的新思維解決法院執行難問題

周啟柏　孫　昂

執行是訴訟的最后—個環節，是法律主體的訴權得以最后實現的關鍵。已經生效的訴訟法律文書，不能得到或者不能及時得到切實有效的執行，既使原告的訴權保障落空，又嚴重侵害了司法的公信力，這就是長期困擾我國各級法院特別是基層法院的執行難問題。黨的十六屆四中全會提出，加強黨的執政能力建設，必須樹立立黨為公、執政為民的理念，必須堅持科學執政、民主執政和依法執政。這種執政新思維對我們解決執行難問題提出了新的要求，也提供了新的思路。本文認為，要從根本上解決執行難問題，必須以科學、民主和法治的原則，從理念、體制、依據和主體四個方面剖析原因，尋求對策。

一、破除陳舊的司法觀念，牢固樹立司法為民的宗旨，從理念上解決執行難的思想障礙

影響法院訴訟執行的陳舊觀念非常復雜，不僅有司法自身的觀念障礙，也有地方其他政治力量的觀念影響，還有執行主體和被執行主體的思想障礙，給執行造成了非常不利的思想環境。主要表現為：

從司法的內部因素看，一是體現為法院對執行問題重要性認識不足。許多人認為法院的職能主要是公正及時的審判，只要審判公正和及時，就體現了憲法賦予法院的神圣職能，執行在司法活動中只是細枝末節的小事。

要改變這種看法，就得牢固樹立執政為民、司法為民的理念，認清司法特別是法院的審判，是社會主體權利保障的最后防線，而執行是公民、法人和非法人組織的權利、包括國家權力的最終法律保障。執政為民體現在法院的職能上，其實就是公正合法及時地讓公民權利得到應有的保障，即便是對國家權力和公共秩序的保障，也是為了大多數公民的權利和利益，司法正是以這種特殊的訴權保障形式來體現執政為民的。所以，司法無小事，訴訟的任何一個環節，都必須得到公正有效和及時的執行。

二是體現為對訴訟執行有親疏遠近之別。由于我們缺少民主法制的傳統，長期受封建主義的影響，存在泛行政主義的傳統和公權至上的觀念，私權保護意識淡薄，權利本位主義缺失。在司法上也同樣有權力本位的傾向。無論是在執行的體制設計上，還是在執行的具體過程中，都經常表現出公權優于私權、秩序優于自由的觀念。在“官告民”的刑事訴訟中，由于原告一方是公權力的主體，所以執行的力度很大，甚至超越應有的程度，如歷年在所謂“嚴打”的司法運動中，法院都力圖表現從嚴從快的態度，以配合和取悅其他公權力。這就是典型的公權優先和秩序本位主義。而在保障弱勢群體的“民告官”的行政訴訟中，對被告行政主體的執行多依賴于其自覺行為。相反，許多地方法院，由于行政主體除公安行政的人身強制外，缺少其他強制行政資格，多依賴于法院的強制執行，許多基層法院的行政庭的案件中，行政強制執行案件占據了很大的份額，特別是在前兩年一些地方在強制拆遷等事情上，法院充當了行政強制執行的急先鋒。而在“民告民”的民事訴訟中，法院的執行機關也存在著程度不同的或是“和稀泥”式的調解，或是轉嫁執行成本等使原告的法益大打折扣的執行方式，從而導致了許多公民怕訴、惜訴。

針對上述這些現象，除了從教育上提高法院領導和執行人員的思想認識水平，樹立司法為民的根本觀念外，更要針對司法的特殊屬性確立新的司法理念，破除中國傳統的落后的司法觀。如確立“司法中立”的理念，司法人員只要嚴格、及時、公正、有效地按照法律規范、按照法定程序去從事司法活動，就是體現了司法為民的根本屬性，至于在具體司法活動中，法官的眼里應只有法律沒有其他任何力量的存在，執行法官的眼里同樣應只有生效法律文書的存在，而不受任何權力和情緒的左右。在政府對公民訴訟之間、在公民對政府的訴訟之間、在公民對公民的訴訟之間，沒有親疏遠近，沒有地位和重要性的先后，應一視同仁，在審判和執行上同樣保持高度的獨立性和中立性。再有，執行要樹立成本效率理念，用最低的成本最快的效率執行，否則遲到的公正等于不公正，得不償失的執行同樣等于不公正。只有樹立公正、中立、及時、有效的執行理念，才能維護法律的公平和權威。

三是被執行對象對訴訟執行權威的漠視。在民事訴訟執行中，有的地方保護主義嚴重，當被執行對象是該地重要企業，基于地方稅源、職工下崗、領導政績等多種因素的考慮，本地政府往往會采取地方保護主義，利用法院的人事、經費隸屬于地方財政的軟肋掣肘法院的審判和執行。在行政訴訟中，如果被執行對象是行政主體，他們往往憑借特殊地位，拒收法律文書，不履行法定義務，以行政權來對抗司法權。如果被執行主體是公民，則往往對執行施加壓力，干預執行。在刑事訴訟執行中，又往往會利用人大或新聞媒體的個案監督來對司法施加壓力，影響刑事審判和執行。

基于這樣的觀念，我們在依法治國的今天，普及法治意識還任重道遠，必須破除長期以來的人治困擾，樹立法治意識，作為執政黨要依法執政，作為國家機關及其各級領導干部要依法行政，不能利用特殊地位干預司法的獨立，自覺帶頭地遵守憲法和法律，同樣自覺帶頭地服從法律裁判，執行法律文書。上行下效，人民才能相信法律權威，依法治國的執政方略才能得到切實有效的執行。

二、打破傳統的執行格局，重新確立科學的執行體制，從制度上解決執行難的環境障礙

科學執政的能力首先應體現為體制的科學性。鄧小平說，制度問題帶有根本性、長期性和穩定性，制度好可以讓壞人無法干壞事，制度不好可以讓好人無法充分干好事。執行難問題的出現，固然有許多因素，但根本性的原因恐怕還在于制度和體制的不健全。

現行執行體制的主要弊端有：一是由于我國目前大的司法體制導致司法難以獨立。我國現行的地方法院在理論上從屬于國家，因為我們是單一制的國家結構形態，只有統一的憲法和司法。從這個意義上講，地方法院不是地方的法院，應該統一地代表國家法院。但由于現行地方法院的法官提案權和黨組屬地方黨委，院長選舉權、法官任命權屬地方人大，法院經費劃撥權屬地方政府，這種情況下談地方法院的司法獨立本身就失去了前提意義。

二是法院內部執行體制本身也存在許多問題。我國的執行體制是把執行機構放在法院內部，作為法院的一個內設機構。雖然執行屬于訴訟中的一個環節，但現在只是作為一個特殊的環節而存在，在法律程序上沒有審判過程的嚴格程序、期限和人員體制的要求，是司法這架精密機器上的一顆擰不緊的螺絲釘。

要改變目前執行難的狀況，就要從根本上改革現行的司法體制。黨的十六屆四中全會提出，加強執政能力建設，必須科學執政、民主執政、依法執政。科學

執政是前提，科學執政就必須樹立科學的執政理念、建立科學的執政體制、培養出能夠認識規律、把握規律的執政主體。在司法上我們同樣也要遵循司法的客觀規律，解決執行難問題要從建立科學的執行制度著手。

改革執行體制可以從這兩方面考慮：一是執行機構垂直化。打破執行機構和執行人員地方化的體制束縛，保證司法執行的獨立運作。包括執行機構在內的司法機構實行垂直管理，地方人大和政府只起有限監督作用。有人提出司法執行機構應當交由地方公安部門行使。理由是對生效法律文書的執行本身不是司法行為，司法只負責對社會沖突判定是否合法、違法程度及應受處罰的裁決，而不應負責這種裁決的強制性執行。法律后果的強制執行活動應當以監獄和警察作最后的保障，動武動粗不是神圣的司法職能，不能交由文職的法院來行使。例如在刑事訴訟中，公安行政的逮捕和司法行政的監管，都屬于行政權承擔了生效刑事法律文書的執行，同樣地，把非法律專業化的民事行政執行等具體事務交由地方行政權力去執行是否科學?的確，訴訟的執行是一項法律專業性不強的事務，對于設置成本和專業要求都很高的法院來說，作為執行主體的確具有不合理性。但是，基于目前的國情，由地方行政機關作為民事或行政訴訟執行載體大為不可。地方行政相對于司法來說，與地方更有牽扯不斷的聯系，難以做到公正，特別是行政訴訟，涉及到本身的利益，更不符合現代法治的回避原則。期望地方行政不折不扣地執行法律文書無疑是浪漫的想法。所以可行的辦法是，繼續把執行主體放在法院體系內，實行大范圍的審判獨立。到底怎樣獨立?在法院的財政體制上，由中央財政統一支付地方法院經費，保證全國范圍內法院經費的一致性，這種財政體制恐怕不符合目前中國地區發展不平衡的現實。由地方支付又會使法院依附于地方財政。所以這種情況下既不宜一刀切，又不宜零散分割。基于省級區域具有經濟政治和文化的同質性，建議由省級財政統一支付，由中央財政對落后地區轉移支付。不論是地方支付還是轉移支付，應當通過立法的形式加以明確規定。減少地方政府對法院財權的控制。對于法院的人事獨立，應當提高法官任命的權限。法官和法院院長的人選都必須符合法律職業人的基本資格，如通過司法考試，或具有高級法律專業職稱，并由上級法院提名，地方人大任命。

二是執行機構獨立。現行的執行機構由同一審判的法院承擔，存在諸多弊端，如自審自執，缺少透明度。雖然法院已強調審執分離并已付諸實施，但畢竟是同一法院的兩個庭之間的獨立，在目前中國這種傳統文化背景下，“單位”的觀念還深入人心，同一單位的人員難以真正做到審執分離。另外，由審判法院的一個內設機構作為執行的主體規格不高，法律依據也不夠全，執行力度不足。因此，在改革執行體制時，可以考慮按司法區域而不是行政區域成立區域性的執行法院，該法院隸屬于省級以上高法垂直管理，完全行使司法獨立的執行權。對司法區域內所有已生效案件行使執行權。真正做到審執分開、司法和地方分離，這不僅有利于維護公正、排除干擾，還有利于集中優化資源，增加執行機構的人財物的利用效率和提升執行水平。現在為了維護市場監管的統一，行政機構中的工商部門、土地部門都實行了垂直管理以獨立于地方，作為司法機構更沒有任何理由依附于地方。

三是執行人員獨立。要防止執行與利益掛鉤。尤其是執行人員，本身沒有對法律自由裁量的權力，要做的唯一工作便是充分、嚴格、全面、準確地執行已生效的法律文書。因此，在人身關系上、在職務升遷上、在薪酬待遇上，都應給予明確的法律規定。減少人為因素對執行人員的影響。只有保障其職業的廉潔性才能保證其執行的公正性。

三、針對執行法效力低下，據上解決執行難的法律障礙

在法治國家，提高執政能力最終要落腳于依法執政。對于司法機關來說，法律依據的不完整，不僅使執行依據缺少合法性，更是法治建設的重大漏洞。我國沒有具體的《執行法》，訴訟執行的依據主要是各訴訟法中的關于執行的規定，以及最高人民法院《關于法院執行工作若干問題的規定(試行)》等相應的法律文件。由于訴訟法中關于執行的規范在具體的執行主體、執行對象、執行效力、執行程序、執行期限、對于執行中不作為等很多細節缺少明確化、實定化的規范，導致執行中缺少相應的法律依據。而最高人民法院關于執行的許多規定，不屬真正意義上的法律，特別是對于執行對象來說，難以通過正常的途徑知悉。這樣無疑給執行帶來較大的阻力。從內容上講，由于以前立法能力的欠缺，執行在規范中往往更多的是義務性規范，假定、處理的法律邏輯結構多，制裁的內容少。如在法律中多是“應當怎樣怎樣”的義務性規范，但對于妨礙執行的不作為，即不這樣做到底應該承擔什么樣的法律責任，缺少明確的規定。在依法治國的今天，法無明文規定政府即無權，法無明文禁止公民即自由，而對于法有明文禁止但無明文規定政府處置權的情況，還是個不大不小的漏洞。

因此，當務之急還應完善執行法律。首先，建議國家加大《執行法》的立法力度。通過廣泛研究、深入調研執行中存在的問題，有針對性地起草《執行法》，對執行主體、執行程序、隸屬關系、執行主體的職責義務、法律責任、懲戒辦法、資源分配等問題制定系統的法律規范。使執行有法可依、有良法可依。其次，完善法律條款，特別要注意對公共權力機關在訴訟執行中的規制、對現行法律上的漏洞作針對性的修改和完善，維護法治的尊嚴。第三，加強程序方面的完善。遵循國際通行的司法原則。特別是加入世貿組織后隨著經濟全球化的進一步加強，我們必須尊重司法的國際規則。如司法最終解決機制，在立法中賦予司法執行以和平方式的最后一道強制權力。除非當事人可以自主選擇的自力救濟措施外，司法的執行 都應理所當然地成為權利救濟和司法保障的最后一道門檻。第四，在執行立法中應該體現對弱勢群體的利益保護。司法公正只能是相對的公正而非絕對的公正。執行的目的從本質上講還是為了給予社會主體以法律上的相對公正。執行需要有情操作，但這個“情”應當體現為正義的價值，只能體現在立法過程中。因此，在立法中應完善對無勞動能力和無財產來源人的執行救濟原則，對惡意轉移財產的行為加大懲處力度，完善對拒不執行生效判決的刑事處罰，對符合法律程序需要先予執行的和財產保全的，既要保護好申請人的利益，又要保護好被申請人的利益。立法的過程要民主，充分聽取各方意見，立法的內容要民主，充分尊重公民的權利。

四、提升執行雙方的能力，提高執行人員的主動意識，從主體上解決執行難的人為障礙

從主體角度來看，執行難既受執行主體執法素質的制約，也受到執行對象履行素質的制約。在我國，人治的傳統觀念深入人心，成為我們國民意識中根深蒂固的思想文化基礎。從執行對象的角度看，趨利避害是人類的本性，但西方人由于對法治的信仰，對規則的遵從，當然也由于司法體制的健全，其他各種社會配套機制的完善，執行難無論是對于一般的民眾還是對于司法人員來說都是個陌生的概念。而在我們國家，由于法制不完善，加上對司法缺少絕對權威意識，很多人對政府的強制力的畏懼遠大于法律。所以經常會出現被執行人官司敗訴后，人難找、物難尋。拿機會主義來對抗司法威嚴，或者運用財產轉移的

手段來規避法律，甚至于利用權力關系公然對抗執行。而由于這種情況并未得到法律權威的有效回擊，從而使之惡性循環。從執行主體的角度來看，同樣面臨提高素質和執行能力的問題。首先是執行方式的不當，執行不能嚴格按程序及時有效完結，導致積案越來越多，待到民眾不能容忍的程度，再掀起突擊性的執行運動，用人治化的手段再來搞穩定化程序化的司法活動，其次是素質不高作風不正，導致執行過程中出現濫用職權、徇私枉法的現象也時有出現，比如隨意加大執行成本，對申請執行的人吃拿卡要等。應當說，執行法官相對于審判法官來說，對法律專業化的要求不是太高，但對職業的嚴格化要求更高。

所以，要解決執行難問題，同樣也需要從執行主體和執行對象兩個方面著手。執行隊伍必須是法律尊嚴的化身，要建設一支作風正、紀律嚴、業務精的執行隊伍，提高生效法律文書執行的準確性和全面性。當然，也要從體制上保證這支隊伍不受或少受其他權力的、經濟的因素影響。對于執行對象，則應通過對不履行生效判決文書的執行力度，對轉移被執行財產給予嚴厲懲罰，對無被執行能力實行信用公示制度，對無能力被執行人實行財產追蹤制度，限制消費制度等，在社會營造尊重執行的法制環境等方面，解決執行難的人為障礙。

總之，黨的執政能力體現在司法這一特殊領域，要有其特殊的規律性，執行雖然只是司法中的一個環節，但是缺少這個環節，黨的執政能力在司法中的體現、依法治國的方略、司法的公正性和有效性就會落空，因此既要從司法為公、司法為民的宗旨要求，又要從科學司法、民主司法和依法司法的體制要求，還要從求真務實、開拓創新、勤政高效、清正廉潔的司法作風要求來重新認識和解決執行難這個痼疾，應該是一個理性的選擇。

(作者單位：中共連云港市委黨校)

[責任編輯：錢國華]