《期刊出版管理規定》解讀

李建臣

《期刊出版管理規定》（以下簡稱《規定》）已于2005年9月30日頒布，并將于2005年12月1日起實施。在參與起草、討論和修改，特別是在頒布后的學習過程中，有一些體會和感想，提出來與大家一起交流。

一、關于修訂的過程和基本原則

1988年，剛成立不久的國家新聞出版署頒布了《期刊管理暫行規定》（以下簡稱《暫行》）。作為一個重要的行業綜合性規章，《暫行》的出臺標志著我國期刊出版管理工作向法制化邁出了歷史性的一步。《暫行》頒布實施17年來，對于維護期刊出版秩序，推動我國期刊出版業健康發展發揮了重要作用。

但是，社會的發展對期刊出版管理工作提出了許多新的要求。具體表現在：

1.《暫行》頒布后的17年來，整個國家和社會全面蓬勃發展，經濟體制改革和文化體制改革不斷深入，國際經濟往來和文化交流日益頻繁，期刊出版工作的政治、經濟和文化環境發生了巨大變化。

2.期刊出版業自身得到長足發展，不僅在出版規模、出版手段、出版理念等方面發生了深刻變化，而且作為一個行業在社會發展中的地位、作用也發生了很大變化，同時在發展過程中也提出了許多新問題，對出版管理工作從基本原則、管理思路到管理內容等方面都提出了新要求。

3.黨中央對新聞出版行業的發展和對新聞出版管理工作提出了許多重要要求，創建和諧社會，樹立科學發展觀，深化改革、轉變職能、依法行政等重要指導思想和原則，都對完善期刊管理提出了新任務。

4.《行政許可法》、《廣告法》、《著作權法》、《出版管理條例》等一系列對期刊出版管理具有重要指導意義的上位法陸續出臺，《暫行》作為部門規章必須要能夠體現上位法的立法思想和基本原則，具體規定要與上位法相銜接和一致。因此，《暫行》亟待修訂。

實際上，修訂工作從2002年即已開始。在總署、報刊司、期刊處多次研究討論的基礎上，分別組織了部分類別的期刊出版單位、部分地方新聞出版局相關管理人員、部分期刊主管部門相關管理人員、部分相關行業協會的有關人士，以及提交全國新聞出版局長會議等數十次不同層次、不同范圍、不同側重點的討論，直接被征求意見的相關人員達數百人次，前后八易其稿。在修訂過程中，還經歷了對全國報刊散濫和利用職權攤派發行的綜合治理，以及深化文化體制改革等一系列重要的政策調整。

修訂工作堅持了四條基本原則：

1.落實中央對新聞出版管理工作要實行全過程監管的指示要求。作為綜合性規章，《暫行》對期刊出版活動的規范并不全面，有些方面不具體、不深入或沒有涉及，以致在頒布實施后，新聞出版管理部門又出臺了大量新的規范性文件以作為補充。這次修訂力求關注期刊出版的各個環節，完善各種相關制度，把有關期刊出版方面比較成熟的、零散的或必需的管理政策納入其中，使之成為一個完整的綜合性規章。

2.貫徹依法行政的基本要求，在立法思想和基本原則上與上位法協調一致。對上位法中提出的原則性問題，《規定》結合期刊出版行業的特點和管理工作實際，做了更加具體和明確的規定。

3.做好與相關方面法規或規章的銜接。對部分涉及其他法規或規章的內容，區別不同情況在本規章中列出一些條款或不在本規章中提及；對部分將來可能做出調整或需要完善的內容，在有關條款中做了技術性處理，為將來與其他法規和規章的調整或制定相銜接留下接口。

4.實事求是，立足管理，突出重點，抓好導向。

二、關于修訂的主要內容

《規定》從原《暫行》的6章40條變為修訂后的6章67條。除了內容方面的擴充，管理思想和行文結構也作了較大調整，不僅對大量內容進行增刪，保留的內容也大多重新表述。修訂內容主要涉及如下一些方面：

1.明確了期刊出版的合法性問題。期刊必須由依法設立的期刊出版單位出版；期刊出版單位出版期刊，必須經新聞出版總署批準。這就從根本上劃清了合法期刊與非法期刊的界限，為認定非法期刊、打擊期刊非法出版活動提供了法律依據。

2.明確了期刊出版單位設立的許可制度。《出版管理條例》雖有設立期刊出版單位實行許可制度的條款，但多年來我們審批的是期刊創辦而不是期刊出版單位設立。這次修訂明確了期刊出版單位須依照國家有關規定設立，經新聞出版總署批準并履行登記注冊手續。

3.明確了申請創辦期刊、設立期刊出版單位的條件、程序以及提交的材料。按照《行政許可法》的要求，結合期刊業管理的實踐，我們對申請創辦期刊、設立期刊出版單位的條件、程序以及提交的材料做了明確的規定。

4.明確了期刊出版單位的市場主體地位、須承擔的責任和所擁有的權利。這是社會主義市場經濟條件下完善期刊出版管理體制所提出的必然要求。

5.明確了中央在京單位創辦期刊、設立期刊出版單位“經主管單位審核同意后，由主辦單位報新聞出版總署審批”。我們過去的做法是由主管單位報總署審批。這樣修訂使之與《出版管理條例》一致起來。

6.明確了科技類期刊統一歸口管理。根據《出版管理條例》及相關規定，《規定》刪除了《暫行》中關于創辦科技類期刊由科技部審批的條款，即創辦任何期刊均由總署審批。

7.明確了須報總署審批的期刊部分項目變更內容。根據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》等規定，明確了“期刊出版單位變更名稱、合并或分立、改變資本結構、出版新的期刊”，“期刊變更名稱、主辦單位或主管單位、登記地、業務范圍”均須報總署審批。

8.明確了組建期刊出版集團的申報和審批的具體規定。

9.明確了申報、審批和辦理各種手續的時限要求，以及超過時限的處理辦法。

10.對期刊及期刊出版單位終止出版活動等方面的問題做出了具體的規定。

11.明確了對涉及國家安全、社會安定等方面的重大選題實行備案制度。

12.對期刊刊載內容不真實、不公正，侵害公民、法人或公共利益的，針對不同情況做出了具體規定。

13.對期刊轉載、摘編互聯網上的內容做出明確規定。期刊轉載、摘編互聯網上的內容，必須按照有關規定對其內容進行核實，并在明顯位置標明下載文件網址、下載日期等。

14.明確了期刊出版單位與境外出版機構開展合作出版項目，必須經新聞出版總署批準。

15.明確了期刊出版的編輯責任制度。作者有自由，出版有紀律。期刊編輯人員要本著對社會負責任的原則，承擔起相應責任。

16.對禁止一號多刊、買賣刊號的問題做了重新表述，并對期刊名稱寫法、封面標識等問題做了重新規定。

17.明確了期刊增刊審批內容。提出了對增刊的規范性要求，明確了每種期刊每年只允許出版兩期增刊，由省級新聞出版行政部門審批。

18.對期刊合訂本的制作做了具體的規范：合訂本須按原期刊出版順序裝訂，不得對期刊內容另行編排；對于因內容違法被新聞出版行政部門處以行政處罰的，該期期刊的相關篇目不得收入合訂本;被注銷登記的期刊，不得制作合訂本。

19.增加了有關期刊開展廣告業務內容的規定。強調期刊出版單位開展廣告業務，必須遵守廣告法規定，發布廣告須依法查驗有關證明文件，核實廣告內容，不得刊登有害的、虛假的等違法廣告。

20.對期刊出版單位與廣告經營者的合作關系做了明確限定：期刊的廣告經營者限于在合法授權范圍內開展廣告經營、代理業務，不得參與期刊的采訪、編輯等出版活動。

21.明確了期刊采編業務與經營業務必須嚴格分開，期刊不得刊登任何形式的有償新聞。禁止以采編報道相威脅，以要求被報道對象做廣告、提供贊助、加入理事會等損害被報道對象利益的行為牟取不正當利益。

22.對期刊設立記者站問題，明確參照《報社記者站管理辦法》管理；期刊出版單位是否具有新聞采編業務由新聞出版總署認定。

23.對期刊記者證的管理問題，因已出臺《新聞記者證管理辦法》，《規定》中未做重復規定。

24.對攤派發行問題作了規定。期刊出版單位不得以不正當競爭行為開展經營活動，不得利用權力攤派發行期刊。

25.明確了期刊出版事后審讀制度。審讀工作在期刊管理工作中占有十分重要的位置，多年來在管理工作實踐中已經形成成熟的經驗和做法。這次修訂將審讀工作作為一種制度確定下來。

26.提出了期刊出版的質量評估制度。有關期刊質量評估問題過去有規范性文件，但存在一定局限性。下一步總署將根據新形勢的要求，制定出期刊出版質量綜合評估體系，對期刊出版質量和期刊出版單位進行全面的綜合評估。對評估不合格的，將通過建立退出機制予以注銷。

27.確定了期刊年度核驗制度。年度核驗制度是按照中央要求實施的、多年來被出版管理實踐證明是行之有效的一項管理方式。這次修訂較為系統地設計了年度核驗的條件、程序以及緩驗、不予通過及催告制度。對于存在嚴重問題的期刊將通過年度核驗予以注銷。

28.重申了從業人員資格管理制度。規定期刊出版從業人員應具備國家規定的新聞出版職業資格條件；期刊出版單位的社長、總編輯須符合國家規定的任職資格和條件;期刊出版單位的社長、總編輯須參加新聞出版行政部門組織的崗位培訓；期刊出版單位的新任社長、總編輯須經過崗位培訓合格后才能上崗。

29.完善了期刊的休刊制度。對期刊休刊的時限和必須履行的批準手續做了明確規定。期刊休刊超過一年的，由總署撤銷《期刊出版許可證》，所在地省級新聞出版行政部門注銷登記。

30.強化了屬地管理原則。在期刊的創辦、變更、審讀以及監管等每一個必要環節，都突出了地方新聞出版行政機關的管理責任和職能。

《規定》的頒布和實施，是期刊出版界的一件大事。對我國期刊出版業的發展必將產生較大的影響。