社會治理：中國政府治理模式的邏輯延伸

賀龍棟

摘要：在計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，政府的職能從重政治統治向重社會治理和公共服務轉換。因此，從邏輯上說，推進社會治理不僅具有可能性，而且還具有可行性。同時，面對全新的社會格局，建立和完善新型的社會治理管理體制也是刻不容緩的。

關鍵詞：社會轉型；社會治理；治理成本

中圖分類號：D630．1文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)12—0024一03

社會治理作為一種公共管理模式，是西方國家在現存政治制度的基本框架內，在政府與市場、政府與社會、政府與公民基本關系明確定位的前提下誕生出來的新的社會管理方式。它改變了長期以來國家支配社會的模式，緩解了社會轉型過程中來自于國家的頑強阻力；同時，培育了社會的自主性、自治性。社會治理打破了政府對公共管理的壟斷，使政府不再是唯一的公共服務提供者，有利于促進公共服務創新。

一、社會治理理念與中國現實境況的邏輯契合

社會治理作為超越于新公共管理的一種理念，是在各國尋求公共管理新模式的進程中提出的一種新理念和新構想。社會治理根植于治理理論。治理理論產生于西方發達國家，這些國家是公認的民主政治較為成熟的國家，民主政治是治理理論興起的政治背景。民主政治意味著民眾與政府之間不是被統治者與統治者的關系，而是委托人與代理人的關系，即民眾是公共權力的主人，民眾作為委托人將公共權力托付給政府，使其代行公共管理的職責，政府的權力及其相應職責均來自于民眾的這種委托一代理契約。這一經典的民主理論預設是治理理論得以興起的基本理論前提。正因為如此，社會治理對于尚未開啟民主化進程的國家而言只能是一件后現代的奢侈品。

社會治理體現了一種還權于民的努力方向。格里·斯托克認為，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者”，“治理理論也提請人們注意私營和志愿機構之愈來愈多地提供服務以及參與戰略性決策這一事實”。政府一詞往往指合法壟斷社會強制性權力的公共事務管理機構。而治理認為社會的權威應當多元化，強調除了政府以外的其它組織(非政府組織)在提供公共產品方面的作用，是對政府壟斷公共產品供給的置疑。如果說追問統治者占有權力的理由構成了近代民主政治的邏輯起點，那么治理理論追問政府壟斷公共產品供給的理由則成為民主政治進一步深入發展的邏輯起點。如果民眾能從政府以外的組織獲得公共產品，那么更多的具備自組織色彩的非政府組織將為民眾提供更加廣闊而真切的實現自我管理的民主思想的歷史舞臺。而這其實不過是使公眾擁有選擇政府以外的公共產品提供者的權利，不過是公眾的自主權的拓展而已。因此，“社會治理蘊涵了有限政府、法治政府、公眾參與、民主、社會公正等等理念，以共同治理為本，謀求政府公共部門、私營部門、公民社會等多種社會管理主體之間溝通與交流，通過共同參與、協同解決、公共責任機制，在社會公正的基礎上提高社會管理的效率和質量”。社會治理契合了人類實現自我管理的民主理想，它為民主政治的生長與完善提供了新的歷史契機。

中國改革開放以來，在由傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中，政府開始轉變職能，還權于民，還權于社會，努力實現由計劃經濟條件下無所不包的“全能政府”向市場經濟條件下有限政府、責任政府轉變，由宏觀經濟的“控制者”、“計劃者”向“指導者”、“引導者”轉變。中國在國家法治化建設中也取得了長足的進步，法治觀念深入人心，民主化進程也有目共睹，社會公正的理念也正在得到張揚。《中共中央關于加強黨的執政能力的決定》也提出要“形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處社會”，“要適合我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發社會活力，促進社會公平和正義”。與此同時，與社會主義市場經濟相適應的政府管理也由過去政府管理更多地突出特殊集團的意志向更多地突出社會公眾的意志轉變；由突出政府管理活動以政府主體的規則為導向向突出以社會公眾的需求為依歸轉變；由突出政府管理是直接進行統治的工具性作用向突出政府管理為社會公眾提供公共服務的服務性作用轉變；由突出對上級負責向突出對社會公眾負責，建立和發展廣泛的社會公共責任制轉變。這一切意味著政府職能從重政治統治向重社會治理和公共服務轉換。因此，作為一個正在努力建設社會主義民主和法治的國家，中國依托迅速發展的經濟與已有的社會和政治優勢，完全可能形成“后發態勢”，在推進社會治理方面進入先行探索的行列。所以，邏輯地說，當前中國政治文明建設過程中存在著社會治理得到實際運用的條件和空間。

二、中國社會的轉型和權威結構的變遷，為中國推進社會治理提供了前提條件

中國具有強政府的傳統。但是，隨著社會轉型日趨深刻，依法治國的理念更加深入人心，公共生活中原有的權威結構已經發生了深刻變化，依托市場而與政府保持距離的自主個人的大量出現，使政府包攬社會事務處理的積極性和能力都大為減弱，主動轉變職能和創新政府履行職能的方式，已經成為中國政府自身的要求。

中國自1978年開始了體制改革。體制改革的實質是權力結構的調整，由此為治理模式的轉型提供了新的基礎。中國的改革從經濟開始，經濟改革又從農村開始，農村改革則是以“下放權力”為特征的。如鄧小平所說，“調動積極性，權力下放是主要內容。我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性”。農村改革將作為農村公共權力重要組成部分的土地經營權下放給農民。農村改革的市場化取向又推動了城市國有企業改革，“政企合一”的體制向政企分開的體制轉變，企業開始成為獨立經營的法人團體。伴隨經濟改革的是政治改革，而政治改革的目標是推動民主化和法治化進程，逐步落實人民的民主權利并以法的方式保護公民的合法權益。經濟和政治改革的一個重要后果便是社會自治組織的出現。如個體私營工商業者協會、商會、消費者協會、各種學會、研究會、基金會、職業協會、興趣組織等。而且大眾傳播也開始作為群眾喉舌反映民眾意見和要求，社會成員可以通過大眾傳播參與討論公共事務。

以上這些變化說明中國公共權力配置和運作的社會基礎正在發生重大變化。這些自治性組織相對于國家具有自主性或非官方性特征，但在一定范圍行使對公共事務的管理權，并在一定程度上影響著政府的公共決策。如消費者協會代表參與政府價格政策的聽證會。公共權力的配置開始由政府一極向政府與社會自治組織分享權力轉變，決定公共事務的主體不僅有政府(在中國語境下指廣義政府，包括執政黨、人大等)，而且有各種國家法定權威認可的自治性組織。公共權力的運作開始由單一的自上而下運用向政府自上而下和公民通過其組織自下而上的雙向運用。由此也意味著中國的治理模式正在發生結構性的轉型。

如果圍繞公共事務而形成的利益卷入者能夠有序而且有效地協商解決社會事務，則將不僅對于公共管理的效果和效率是一個重要的推動，對于社會主義民主建設也是一個推動，對于行政管理體制的改革更是一個促進。從這一點來說，社會治理不但不構成對政府權威和職能的挑戰，而且有利于政府找到新的發揮調控作用的載體和方式。因此，即使在仍然保有強政府色彩的社會轉型中的中國，社會治理也可能找到現實的空間，獲得有效推進。

三、對消解社會問題和降低治理成本而言，社會治理不失是一種較理想的治理模式選擇

社會治理是一種公共管理模式，但不是唯一的模式，更不是一種試圖解決所有公共管理問題的模式。社會治理的根本價值在于提高公共管理的效率，其本身是在市場失靈和政府失靈的“縫隙”中萌發生成的。社會治理雖然可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，但不足以解決一切問題。社會治理有自己的活動領域，也有自己的內在局限：它結合了國家的管理，但不能代替國家依法行使強制力；它利用了市場運作的機制，但也無法代替市場對各類資源自發進行有效的配置。社會治理是以國家和市場為基礎的，是作為公共領域的政府、作為私人領域的企業和作為第三領域的社會或社群彼此結合而形成的共同管理，是對單純國家或市場手段的輔助和補充。就社會資源配置而言，存在著市場失靈和政府失敗，同樣也存在著社會治理的失靈。就其現實生活中適用的范圍而言，社會治理的真正空間在于涉及具體群體利益的各類社會問題及其解決。

事實上，在中國這樣的超大國家，由政府包攬社會一切事務顯然十分困難，而且治理成本也很大。傳統體制之所以需要改革正說明這一政府行為的“失敗”。而當政府難以有效及時提供社會所需要的公共產品時，社會成員自我組織滿足自身特定的需要，顯然可以彌補政府行為的不足，且所需治理成本也較低。而一味追求經濟利益最大化的市場行為不可能考慮公共利益，對關系到公眾利益的公共事務也不可能負責。在對弱者的保護，對社會福利的追求方面，市場不僅會“失靈”，而且本身可能對其構成威脅。社會治理堅持利益的多元化，制定社會政策、方針、對策、措施考慮各種不同社會利益需求，并且以社會最大利益為取向，尤其注重使弱勢群體的利益得到保護和體現。

科學消解社會矛盾是社會治理方法的重要內容，也是構建社會主義和諧社會的關鍵。隨著社會主義市場條件下社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式“四個多樣化”趨勢的進一步發展，在原有的工人、農民和知識分子之外，出現了新的社會階層和利益群體。他們在根本利益一致的前提下，發生了具體利益的分化，相互之間存在利益的差異、矛盾以至沖突。要妥善處理這些矛盾，必須采取新的矛盾解決方法，即要使矛盾諸方各得其所，和諧結合，達到多樣性的統一。只有這樣，才能使各個階層和群體所擁有的多寡不同、種類不同的社會資源能充分調動起來，相互補充，為全面建設和諧社會而共同努力。

創新和開發新的社會問題解決方式，將成為全社會包括政府和卷入矛盾沖突的各方的共同要求。社會治理不但注重問題的解決，而且注重問題解決的方式和解決問題的方案得到社會和相關主體的認可。通過引入多方力量特別是主要利益相關方，協商解決問題，能夠最大限度地動員各方解決問題的愿望和積極性，最后達成的解決方案可以得到最大范圍的認可，在解決問題基礎上形成的新的利益結構可以具有最高的認同度，而不至于隨便發生被否定或推倒，這樣的結果符合現代公共管理關于“長效”的要求，有利于降低治理成本，避免矛盾的延續和擴大。

因此，在中國社會轉型過程中，面對全新的社會格局，社會問題層出不窮，如何建立和完善新型的社會治理管理體制是一個刻不容緩的問題，社會治理應成為政府通過民間組織同最廣大的公民的親密對話與合作機制，從而為社會的穩定和發展創造最堅實的基礎。

(作者單位：南京大學公共管理學院博士生)

責任編輯：錢國華