試論社會保障中的政府責任

曹　成

經過近20多年的改革，中國已構建了一個以基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、社會救助制度等為基本內容的城鎮社會保障體系的框架。但現行的社會保障制度體系仍不能滿足社會需求，其中的原因和問題很多，而政府責任問題是我國社會保障制度進一步完善的主要問題之一。

一、承擔社會保障責任：政府存在之必然

1．政府承擔社會保障責任來自于近代國家職能的變化。隨著社會保障制度的建立和完善，政府對公民基本生存權的責任和公民在難以維持其基本生活時有權獲得幫助問題，已被視為政府的基本職能。

2．政府承擔社會保障中的責任還來自于社會保障制度本身對社會、經濟的積極作用。在市場經濟條件下，由于市場失靈，所導致的收入分配不公平，不僅會對經濟的運行和發展造成損害，也有可能引發大規模的社會危機。在現代經濟條件下，社會保障已成為市場經濟的“自動穩定器”和“安全網”，成為政府進行宏觀調控的重要手段之

3．政府承擔社會保障中的責任來自于社會保障制度對政府作用的需求。社會保障的運作機制是要通過各種手段聚集全社會的力量來幫助遭受風險的人群。由于個人可能面臨的風險不同，所以在社會保障中每個人實際享受到的利益和所盡義務不可能完全對等，這就需要通過政府的強制力建立社會保障制度。同時，政府還可以在降低成本、有利于抵御金融風險給社會保障基金帶來危機等方面發揮作用。

4．政府承擔社會保障中的責任來自于我國經濟體制改革的需要。我國正在進行的社會經濟全方位的改革，需要也促使政府承擔構建和完善社會保障制度的責任。首先，國企改革及體制轉換中，如果沒有完善的社會保障，企業富余職工的下崗和養老、醫療保障的社會化就不可能實現，國企改制就難以完成。其次，為了配合和支持經濟體制改革，我國政府推出了“三條線”，即城鎮居民最低生活保障線、下崗工人生活補助線、離退休人員養老基本保障線。這些社會保障的支付，都屬于改革必須的成本范圍。這是保證改革成功的前提條件，且只能主要由政府承擔。再次．沒有穩定而良好的社會環境，改革和發展都不可能順利進行。政府通過全面介入并不斷健全完善社會保障制度，從而為改革的順利進行提供了有利的外部環境支持。最后．社會保障是一個復雜的社會工程，沒有政府的強力介入和支持(包括法律、財政、政策等等)就不可能成功，特別是社會大變革時期社會保障制度的完善更會困難重重。

二、堅持政府主導：我國社會保障制度模式的選擇

關于社會保障中政府責任的認識有兩種偏差：一是實行政府包辦和責任全包，這使國家財政背上沉重包袱．而社會資源卻得不到有效利用，社會保障制度難以為繼；二是政府放棄責任，導致保障滯后保障不力，勞動者缺少基本保障，使社會發展充滿風險。我國應選擇的是政府主導型的模式，也就是政府不是直接承擔所有的供款和管理等責任，而是作為一個引導者承擔制度設計，以調動各種社會力量來提供保障；政府不放棄對社會保障的管理，而是通過對社會保障項目和水平等進行調整，以期適應經濟社會的發展，通過對社會保障實施的監管等方式進行全方位的管理。之所以選擇此種類型．主要是考慮以下幾個因素。

1．經濟發展水平的影響。經濟發展水平是影響社會保障制度的決定性因素。一方面。經濟發展水平的提高帶來了國民收入水平的提高，個人對于社會保障的需求層次也在不斷提高，從而要求政府加大在社會保障中的投入，并且，經濟發展水平的提高還會要求政府在社會保障中承擔更多的角色；另一方面，經濟發展的水平還會影響著收入分配不平等程度的變化。在經濟發展的早期．經濟增長會帶來國民收入不平等程度的加劇，此時要求政府在維護社會公平方面發揮更多的作用，從而帶來政府在社會保障領域作用的加強。

2．社會保障制度發展階段性的影響。社會保障制度發展至今經歷了制度建立期、制度發展期和制度完善期等三個階段。隨著制度自身的發展與完善．社會保障在內容構成上經歷了以社會救濟為主、以社會保險為主、以社會福利為主的層次性發展。在制度發展的不同階段．政府與市場在其中的作用也各不相同。還有社會保障的制度慣性與制度變遷路徑依賴的影響。任何國家建立社會保障制度的初始目的都是為了解決特定的社會或經濟問題，制度演進中存在著“路徑依賴”、自我強化的特性，會迫使改革在原制度框架軌跡內進行。政府在社會保障制度建立之初就只承擔有限的責任．在其后的發展中雖然屢經變革，但政府在社會保障活動中的推進制度建設、承擔有限責任的格局一直是其發展的主線。

3．制度變遷時期特殊需要的影響。在社會保障制度變遷中，政府的作用總是主導性的。同時，在社會經濟總體制度發生變革時期，各社會群體之間的利益分配格局發生重大調整，政府也應該采取一些臨時性的社會保障措施來保護承受能力差的社會階層。因此，在社會制度變革期，政府在社會保障制度中的作用也應該增強。

4．政府的目標與執政能力的影響。對于不同的社會保障制度施政目標的側重，會影響政府對于社會保障制度干預的范圍和力度，從而會影響政府和市場在社會保障制度中作用的大小。政府的執政能力與社會保障之間是一種互動的關系。擁有較強執政能力的政府的國家，在建立社會保障制度時期會自然而然的選擇政府在其中能發揮更多的作用。政府增加社會保障制度的供給能力，也會不斷擴大政府的影響，提高執政能力。從社會保障制度改革中政府責任的變化過程及趨勢可以看出：一是政府始終堅持在社會救助中承擔主體責任，主張救助最困難的弱勢群體；二是在社會保障“多元化”發展趨勢下，政府逐漸改變承擔無限責任的做法而強化監管責任；三是在社會保障制度的運行中注重效率的發揮。更多地引入政府、企業和個人三方代表組成的自治機構進行社會化的管理。

三、推進制度建設，明確政府職責

社會保障的目標體系應該是建立一種資金來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相對應、管理和服務社會化的社會保障制度。政府在這種社會保障體系中既是起一種主導作用，形成政府、企業、個人的責任共同分擔機制，同時充分調動其他社會資源作為有益的補充。為達此目的，在進一步的改革中，需要明確責任，努力推進社會保障制度的建設。

1．進一步完善社會保障責任共擔機制。首先，必須明確政府的責任。毫無疑問，政府承擔著保護弱勢群體和主導整個社會保障制度的責任。這種責任不僅體現在推動社會保障立法、監管社會保障運行等方面，而且直接、具體地體現在政府承擔的財政責任上。鑒于現階段社會保障基金支出形勢嚴峻，國家不僅要明確財政中的社會保障投入比重，而且要明確其相應的增長機制，并通過立法明確地方政府的社會保障財政責任。其次，必須明確企業的責任。企業繳費是社會保險制度的重要經濟基礎，但目前的繳費率不盡如人意，應盡快明確界定企業

的責任并迅速實現企業負擔平等化。新型社會保險制度應按統一的費率標準向所有符合法律規范的企業征收社會保險費，鼓勵但不強制企業建立企業年金、補充醫療保險等機制，以保護企業的競爭力并實現就業增長。再次，必須明確界定個人責任。增強國民自我保障意識和個人責任，既是世界社會保障改革的潮流，也是中國社會保障制度改革的重要內容。因此，讓勞動者分擔相應的社會保險費是必需的舉措。第四，在明確政府、企業、個人責任的同時，國家應當積極引導社會各界分擔相應的社會保障責任。在這方面，政府可以擴大彩票發行規模，同時用稅收優惠的政策來調動各界參與慈善公益事業捐獻的積極性。這是對社會保障財力的重要補充。同時，國家應當找到分清歷史責任的途徑。對歷史責任的處理，已經成為整個社會保障制度能否健康發展的關鍵。

2．積極推動社會保障法律體系的形成。阻礙現階段我國社會保障發展的最大障礙，是缺少完善的法律體系以及法律滯后。我國至今尚未出臺一項正式的社會保障法律文書。面對這種落后狀況，政府必須大力介入。政府雖是執法機構，但它對立法進程的促進作用是明顯的，包括協助立法機構落實立法依據等等。事實上，也只有促成法律體系的形成，政府才能以法行政。

3．迅速、全面地推進社會保險制度建設。社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養老保險、疾病醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了居民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險，或者只重視貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據現實國情和就業格局的新變化，在完善現行制度的條件下迅速推進各項社會保險制度的建設。

綜上可鑒，推進社會保障制度建設的內容包括：通過制定與社會保障相關的法律、法規和政策，不斷建立和完善社會保障制度；負擔制度改革的“轉制成本”和制度建立的“啟動成本”；建立科學高效的社會保障管理和監督制度及相應的組織機構。政府的作用應集中在制定和調整社會保障的有關法律和政策上，對社會保障制度的運行進行管理、規范和監督等。

我國社會保障制度改革還要建立以社會救助為基礎、以社會保險為重點、以社會福利為長遠發展目標的社會保障產品體系。其項目主要包括社會救助、社會保險、社會福利、補充保障和軍人社會保障等。至于具體項目的提供，則應更多地發揮市場機制的作用。

推進社會保障制度建設，還要重視其運行機制的建設。其中包括：政府通過相關法律和法規，強制規定社會成員在符合一定條件下都可以享受到相應的社會保障待遇；開征全國統一的社會保障稅，建立獨立的社會保障預算體系，實現中央和地方政府財政預算中社會保障投入增長比例相對固定化；加強政府對社會保障具體構成項目的組織及引導，設立必要的管理和監督機構，完善和強化相應的管理和監督機制。在社會保障基金的運營中引入競爭機制，實現社會保障基金的保值與增值；在具體的社會保障服務提供方面，也同樣可以引入競爭機制，以提高服務質量與效率。

(作者單位：南京工程學院社科部)

責任編輯：耕夫