完善投資政策　加快經濟增長方式轉變

夏寶川

經濟增長所需要的生產要素的配置和結合是通過投資實現的，投資是推動經濟增長的第一推動力。實踐表明。投資的總量、結構和布局狀況，對推進經濟增長方式由粗放型向集約型轉變具有重大影響，而投資的總量、結構、布局狀況又取決于國家的投資政策。因此，從投資政策的角度分析討論加快我國經濟增長方式的轉變問題很有必要。

一、當前投資活動中的若干偏差及成因

改革開放以來，黨和政府曾多次提出并強調必須轉變我國的經濟增長方式，然而轉變經濟增長方式的成效卻并不顯著，至今我國的經濟基本上還是粗放型的增長格局。這里固然有多方面的因素所致，但投資政策制定、實施中產生的種種矛盾和問題，主要在投資總量、投資方向、投資重點等方面出現的偏差是個重要原因。

(一)規模上求大，外延擴張的勢頭長盛不衰

改革開放以來，隨著國家部門投資權的下放．多元投資主體的形成，各地政府、部門和企業的投資權限越來越大，但風險約束機制卻未形成。在“沒有投入，就沒有產出”，“只有高投入，才有高速度”以及“敢借、敢花、敢不還”思想指導下，各投資主體的投資沖動都十分強烈。為加快經濟增長的速度，急于實現政府提出的各項建設指標，或受功利思想、政績意識以及政府考核指標等影響，都熱衷于外延擴長，盲目鋪攤子、上項目，擴大投資規模。一方面各地政府、部門和企業跑部、跑省，千方百計向上要資金、要項目，力爭有更多的資金、項目放在本地區、本部門。另一方面，在本地區和本部門又想方設法籌集資金上地方項目、部門項目，甚至不惜采取高利率從民間和其他渠道進行籌資。如通過向企業集資攤派，對銀行實行指令性貸款等等，竭力吸引外地資金流入，嚴禁本地資金流出幾乎已是各地的通例，有的地方還為此作了專門規定，強化資金地區封鎖措施。為了增大外資投入，各地競相制訂了優惠政策，并且相互攀比，使政策優惠不斷升級。為了規避國家宏觀政策的制約，甚至不惜弄虛作假，有的把一個大項目化整為零，躲過中央主管部門的審批；有的在審批時低估成本，或將同一筆資金冒充多個項目的自有資金等。為什么我國過去經濟生活中屢屢出現經濟過熱，引發通貨膨脹，迫使中央政府進行頻繁的經濟調整，為什么建設周期不斷拉長，超概算現象愈益嚴重，投資效率低下，其源實乃出于各地投資主體擴張政策、擴張行為。

(二)結構上求全，資源低效配置相當嚴重

由于受諸多因素的影響，包括經濟上條塊分割的體制，認識上的自給自足，萬事不求人，“肥水不流外人田”的傳統觀念，使得各地方和部門在規劃經濟增長，決定投資方向、重點時，往往很少顧及國家的產業政策，也較少考慮自身的建設能力和建設效應，而是把重點放在自成體系、追求“填空上”，致力于采取區內產業門類齊全的投資結構政策，同時大家都熱衷于向高附加值產業和高盈利服務行業投資，由此形成了“小而全”、“大而全”，各地產業結構趨同化現象，以及從彩電、冰箱、錄像機等家用電器到石化、汽車、電子等低水平、低效益、不合理的重復建設的熱潮，上了一批達不到經濟規模標準的中小型項目，在過度競爭中造成了資源配置嚴重浪費。這種浪費還突出表現在許多資源區筑起重重壁壘，一哄而上，搞就地加工，使資源內需量驟然擴張；一些加工優勢區陷入無米之炊，不得不去開辟原料生產，以減少對區外原料的依賴。結果資源區因加工能力有限使資源得不到應有的增值，加工優勢區因原料不足形成生產能力閑置。這種投資方向、重點的偏差，造成不合理的產業配置，基礎產業一直發展緩慢，支柱產業長期徘徊在小而分散，先進地區產業高度化不足和落后地區產業虛高度化，結果帶來了全社會資源的浪費和投資項目的低效率，這已為我國經濟生活中大量事實所證明。

(三)布局上重東輕西，東西部地區經濟發展差距有所擴大

我國東西部的經濟增長由于受區位條件、歷史因素等影響，加之改革開放以來我們長期實行地區傾斜政策，包括在投資布局政策上重東輕西，對東部投資明顯高于西部，為地區經濟發展差距進一步拉大起了推波助瀾的作用。近幾年來國家推行西部大開發戰略。我國中、西部地區投資開始出現了較快的增長勢頭，但投資布局上的重東輕西現象短期內仍然難以從根本上改變。投資布局上的重東輕西，必然伴隨著經濟發展差距的擴大。東西部地區經濟發展有差距是難免的，也符合事物發展的客觀規律，從一定意義上說，有差別的發展是經濟快速發展的前提條件。問題是如果差距不斷擴大，會造成一系列始料不及的負面效應，會影響區域經濟增長中產業結構的協調．財富分配的協調，區域經濟關系的協調和生態環境的協調，這種種不協調的關系會加劇區域之間新的矛盾與磨擦，不利于社會穩定，不利于民族團結，不利于市場化改革的不斷推進，最終不利于提高整個國民經濟的運行質量。

(四)效果上急功近利，經濟運行中的短期行為較為普遍

要實現經濟的集約型增長，全面提高經濟增長的質量，必須實行可持續發展戰略。求得經濟與社會的長期協調發展，但因受現行政府考核制度，受穩定本地市場、安置就業、建設居民住宅和解決好城市居民菜籃子問題等多方面資金需求壓力的推動，迫使大家把注意力集中在短期利益上，把追求短期內的經濟增長和獲取政府任期內的經濟利益作為目標。層層定投資盤子。壓投資指標，整個經濟的運作基本上是靠行政力量推動。投資中的短期行為、急功近利傾向似已蔓延成一種社會通病。主要表現為：在資源開發上，考慮近期利益、濫采濫伐、鋪張浪費的多，注重節約開發、講求綜合利用的少；在資金使用上，用于投資周期短、回收快的多，用于建設周期長、投資將長期收效的少；在外資引進上，著眼于數量，滿足于一般化項目的投資多．講究引資質量，提高技術含量的投資少；在本地與外地關系的處理上，不顧左鄰右舍，圖一己之利的投資多，考慮他方利益，講求聯合協作的投資少；在經濟增長與社會發展關系上，考慮經濟增長的投資多，對社會發展投資想得少。以上幾多幾少，顯然都有悖于集約型增長的客觀要求，表現出明顯的粗放型增長的特征，無益于提高經濟增長的質量。

二、完善投資政策的構想

(一)強化企業的投資主體地位，重塑投資的微觀基礎

按市場經濟的原則，投資規模大小完全取決于投資回報率的高低。而在目前市場機制、市場體系還不健全的情況下，國家不得不采取行政措施予以控制。但從投資運行情況看，投資規模的控制(尤其是行政性的一刀切)很難到位，其負面作用也日益明顯，極易導致跑部跑省要項目、甚至產生權錢交易等現象。要發揮投資政策的作用，必須深化改革，重塑投資微觀基礎，盡快讓企業成為獨立的主要的投資主體。政府應逐步縮小投資范圍，把大量的投資活動，特別是一些競爭性項目的投資活動，通過市場由企業去承擔。若企業這個投資主體不到位，那么，在投資領域發揮

市場對資源配置的基礎性作用，推行和建立法人項目責任制，提高投資效率則將失去依托。

企業作為投資主體，其關鍵特征是必須具有投資決策自主權，能根據經濟發展的實際需要和市場發展的前景自主選擇投資方向和確定投資規模．并相應地承擔投資風險，享受投資利益。為此必須實施企業制度創新，使國有企業真正成為獨立的法人實體，以投資回報率高低作為投資決策的主要依據，促使其能對政府的投資導向、投資市場的信息變化作出及時靈敏反應，自主決策、自擔風險，致力于提高投資效率，追求投資利益最大化。

在確立企業投資主體地位的同時，要合理界定政府投資范圍，政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。以往存在的問題之一，是政府投資沒有明確主體代表，嚴重影響了投資的效率和國有資產的保值增值。為此，應按照政企分開，兩權分離的原則，經國務院授權，把一些具有法人地位的機構或公司作為國有投資主體，代表中央政府行使國有資產投資者的職能．維護所有者的權益，相應承擔投資風險責任。這樣做顯然有利于約束政府的投資行為，有利于提高政府投資效率。

(二)加快建設和完善投資調控機制，從多方面強化對投資結構的宏觀調控

對投資活動進行宏觀間接調控，涉及到投資調控范圍、調控對象、調控目標和重點等諸多問題。其中投資總量和投資結構是宏觀調控的兩個重要方面，直接關系到整個國家經濟運行的質量。根據歷史的經驗和現實存在的問題，當前及今后更應引起重視的是投資結構調整問題，宏觀調控應把調整投資結構放在更突出的位置來抓。因為，從投資結構與投資總量的相互關系看，結構是總量的基礎。有許多經濟現象從表面看是總量問題，深追下去實質是結構問題。如果結構協調了，效益提高了，即便總量大一些，也不可怕-不會造成嚴重后果。進一步說，只有加強對投資結構的調控，實現了產業結構合理化，才能保證國民經濟整體效益快速提高，贏得經濟在較長時期的持續、健康發展。

投資結構方面的調整，應把握好以下幾點：一是突破“瓶頸”制約，切實增加對農業、水利、能源、交通等方面的投資，鞏固和完善國民經濟基礎地位。要加強對教育和科技的投資，提高其在國民生產總值中所占比重。二是在全部投資中，應較多地增加用于現行企業技術改造投資，改變目前投資技術含量低的現狀，提高企業技術裝備水平、技術開發能力和自主創新能力。三是在新建項目中，首先保證必要的在建項目盡快投產。特別是重點工程建設，要從資金、物資上切實保證，集中力量打殲滅戰，以提高投資效益。四是注重發展規模經濟，堅決改變自成體系，搞“大而全”、“小而全”，低水平重復建設的現象。基本建設和技術改造項目，凡有規模經濟要求的，都應按照規模經濟的標準，實現規模經營。按照上述方面調整投資結構必須十分注重調整的手段和方法。要充分運用稅收、信貸、利息、價格等經濟政策和經濟手段，推動投資結構調整。還應通過健全法制、限制粗放型經營，鼓勵集約型經營。例如通過立法限制投資盲目布點和重復投資，禁止資本金不足和無鋪底流動資金上新項目；通過立法加快發展規模經濟．促進企業組織結構合理化。

(三)強化對投資主體的外部約束，確保各類投資活動高效運行

近幾年來，我國投資領域里建設周期長．超概算嚴重，投資效果無人負責．建設質量差，造價高估，高投入、低產出的問題十分突出。嚴重損害了投資效率。為了嚴格約束投資主體的投資行為，確保各類投資活動有序、高效運行，有必要在制定和實施投資政策中進一步健全和完善以下幾項制度：

1．科學的投資決策制度。決策正確與否，直接影響并決定投資效率，強化投資的科學決策是保證投資獲得良好效益的前提條件。必須嚴格規定，所有建設項目必須按程序，經嚴格的可行性研究后才能上馬。要杜絕把可行性研究改為“可批性研究”，杜絕領導個人決定投資項目，違背科學決策的現象。要按照項目法人制度的要求，形成誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險的激勵和風險約束機制，使各類投資主體的投資行為規范化、內在化、高度化。

2．項目資本金制度。改革開放以來，我國的投資項目逐步由全額財政撥款轉變為主要依靠貸款方式進行負債建設。有的項目甚至全額負債。項目建成投產后。企業資產負債率過高，給生產經營與銀行的正常運行帶來不利影響，“無本投資”也成為推動企業擴大投資規模的重要原因。針對這個問題。應盡快建立項目資本金制度，嚴格規定凡需在資金市場融資的經營性項目，各出資者必須用規定資金來源的資金(如自有資金、所有者權益等)，按項目總投資的一定比例作為對項目投入的資本金，包括鋪底流動資金，打足投資，不留缺口。資本金達不到規定比例的，不得進行籌資融資活動，項目不得批準建設。各行業資本金的比例可有高有低，具體辦法應由國家確定。建立這項制度對于加強建設項目管理，防止投資膨脹和項目超核算現象都有重要作用。

3．項目登記備案制度。現行的建設項目的決策由政府部門實行審批制度，事實證明弊端甚多，既阻礙了企業成為真正意義上的投資主體，又影響了項目決策科學化和規范化。完善投資政策，可將項目審批制度改為項目備案登記制度，所有項目不論大小，都應在項目所在地登記。登記機關只審批投資的合法性和屬于政府行政管理范圍的各種批件是否齊全，對合格者頒發開工許可證。對未經批準，擅自開工的項目，應制定嚴格的懲罰辦法。項目備案登記機關與投資宏觀管理部門分開，至少應相對獨立出來，避免影響投資宏觀管理工作。通過項目的申報和登記，國家宏觀經濟管理部門可以進行投資信息的收集和分析工作，定期發布投資信息，以指導全社會投資活動。

4．公開招標競爭制度。一切建設項目，均應在政府建設部門和新聞單位監督下，實行公開招標競爭制度。誰報價低、工期短、質量好，工程就由誰來承擔。針對目前招標競爭中存在的問題，應嚴格程序、嚴格監督、嚴防個人說了算等營私舞弊現象的產生，確保公平競爭。建設單位應委托社會性中介機構對承建單位進行資質調查，因違反資質調查程序而使工程受損的，應從嚴追究當事人的責任。

5．項目再評價制度。項目再評價制度是指在投資項目建成投入使用2－3年內，對投資決策、項目建設進行事后評價。通過評價可以發現問題，總結經驗，落實對責任人的褒獎或追究。這對于強化投資決策者責任感，規范投資行為，提高決策水平和工程建設水平等方面都有重要意義和作用。

(作者單位：中共南通市委黨校)

責任編輯：浩宇