完善城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)制度

王珍愚　單曉光

為了解決城市管理中存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法效率不高、執(zhí)法行為不規(guī)范等問題，應(yīng)當(dāng)通過行政綜合執(zhí)法權(quán)，規(guī)范執(zhí)法行為，逐步實(shí)現(xiàn)對城市的依法管理和長效管理。

一、城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)制度的產(chǎn)生原因

城市管理是一件復(fù)雜的事情，涉及的部門眾多，包括城管、規(guī)劃、市政、工商、衛(wèi)生等各部門，而這些部門又擁有單獨(dú)的執(zhí)法隊(duì)伍，缺乏一個(gè)統(tǒng)一管理的權(quán)威部門，眾多管理機(jī)構(gòu)并列平行，政出多門，產(chǎn)生了諸多問題：（一）各行政部門職權(quán)交叉、責(zé)任不清、管理權(quán)限和管理資源分散，各部門相互推諉或者任其不管，致使行政責(zé)任難以落實(shí)，城市管理的問題無法得到根本解決。（二）城市行政管理各部門分工過細(xì)，部門執(zhí)法職能狹窄，管理力量分散，管理覆蓋面小，執(zhí)法力度弱，執(zhí)法效率低。形成了“看得見的管不著、管得著的看不見”的尷尬局面。（三）行政處罰建立在不正常利益驅(qū)動(dòng)的基礎(chǔ)上，重復(fù)執(zhí)法、多頭收費(fèi)，損害行政相對人的合法利益。經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、以收代管、只罰不管的現(xiàn)象，既妨礙了城市管理，又損害了行政相對人的合法利益，嚴(yán)重影響了政府形象。為了克服以上弊端，我國進(jìn)行了行政管理體制改革，推出了行政綜合執(zhí)法權(quán)的試點(diǎn)，由此產(chǎn)生了城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)制度。

二、行政綜合執(zhí)法權(quán)制度的特點(diǎn)

行政綜合執(zhí)法權(quán)是指國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際需要，將若干個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，原來的若干個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使由一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使的行政處罰權(quán)。它有如下特點(diǎn)：

（一）行政綜合執(zhí)法權(quán)實(shí)質(zhì)上是對行政權(quán)的設(shè)定，即將原來分散的行政權(quán)剝離出來，集中由某一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，并且這種對行政權(quán)的重新設(shè)置和調(diào)整是完全必要的。

（二）綜合行使行政處罰權(quán)的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)新的行政主體，它直接歸政府領(lǐng)導(dǎo)，享有國家行政權(quán)，對外以行政機(jī)關(guān)的名義行使集中行政處罰權(quán)，并獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任。這一新的行政處罰主體取代了若干個(gè)零散的行政處罰主體，被賦予了合法的行政處罰主體資格。

（三）只有國務(wù)院和省級人民政府才有權(quán)授予新的行政處罰主體資格，行政綜合執(zhí)法權(quán)的具體執(zhí)行由國務(wù)院授權(quán)決定，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在省級人民政府。

（四）行政處罰權(quán)相對集中后，原來若干個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得行使已集中行使的行政處罰權(quán)；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。

三、城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)制度存在的問題及解決途徑

（一）立法缺陷。城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)制度具有明顯的法律滯后性。在中央層面，城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)制度的立法淵源中只有《行政處罰法》是法律層面上的依據(jù)，其余的立法依據(jù)均為其他規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章。在地方上，各試點(diǎn)城市的人民政府一般也都通過制定其他規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章對城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)作出規(guī)定。這種立法方式是有缺陷的：一方面，國務(wù)院沒有制定一個(gè)關(guān)于行政綜合執(zhí)法權(quán)的行政法規(guī)；另一方面，其他規(guī)范性文件的地位太低，并且很不規(guī)范。筆者建議應(yīng)當(dāng)由中央和地方統(tǒng)一立法，制定法律法規(guī)，盡量具體和便于操作，嚴(yán)格控制行政自由裁量權(quán)。

（二）城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)的范圍過大。目前在實(shí)踐中存在行政綜合執(zhí)法權(quán)集中程度過高、范圍過寬等問題，把一些不屬于城市市容市貌管理的內(nèi)容也集中起來，如建筑行業(yè)勞保、無證行醫(yī)、違反計(jì)劃生育等。因此在開展城市管理行政綜合執(zhí)法權(quán)試點(diǎn)過程中，要嚴(yán)格按照國務(wù)院批復(fù)，將行政綜合執(zhí)法權(quán)嚴(yán)格限制在城市管理７個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，不宜將處罰權(quán)集中得太多，否則各種矛盾交織在執(zhí)法部門，使試點(diǎn)工作受到不應(yīng)有的損失。從城市市容市貌管理的角度看，只應(yīng)當(dāng)把與之相關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，與之無關(guān)的不應(yīng)當(dāng)集中，行政綜合執(zhí)法權(quán)的范圍不宜過大。

（三）對行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍的管理不夠規(guī)范。現(xiàn)實(shí)中，行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法過程中隨意性很大，執(zhí)法手段不規(guī)范，甚至對老百姓野蠻執(zhí)法。有些城市的綜合執(zhí)法隊(duì)伍還雇傭了一些社會(huì)閑雜人員執(zhí)勤，一旦執(zhí)法隊(duì)員超越法律賦予的權(quán)力，造成傷害事件，由于對當(dāng)事人的追究機(jī)制不健全，老百姓即使有苦衷也只能靠自己的微弱力量向地方政府討公道。因此，對行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍的管理必須規(guī)范化。首先，行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體定位要明確為國家行政機(jī)關(guān)，規(guī)范行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的名稱為“城市管理行政執(zhí)法局”，統(tǒng)一職責(zé)，統(tǒng)一編制，嚴(yán)格管理。其次，提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)錄用行政執(zhí)法人員，建立政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精，作風(fēng)硬的行政執(zhí)法隊(duì)伍。最后，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，建立執(zhí)法人員的目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。

（作者：王珍愚，同濟(jì)大學(xué)文法學(xué)院講師；單曉光，同濟(jì)大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）