與李昌平談“農村信用體制改革”

編者按：

近年來，小額貸款的信貸方式在國內剛剛興起。

在城市，小額貸擔保貸款是國家為下崗失業人員提供的再就業援助方式之一；在農村，也有部分銀行和農村信用社向生活貧困的農民提供小額扶貧貸款。

但是隨著銀行的商業化改革，農村金融與城市化銀行的矛盾也越來越突出。因為農村信貸的運行成本太高，或者還款率低，貸款的人數不集中，被冠以“散小差”的名號。

而國有銀行在股改的同時，加大了撤并國有銀行認為虧損嚴重、贏利無望的農村網點的力度。農村小額扶貧貸款面臨著非常嚴峻的局面：貧困的農民沒有生產資料，而現在銀行又不愿意貸款給他們買生產資料。誰能來注入資金讓農民的生活開始一個良性循環？

已經有一些經濟學家開始嘗試在一些貧困地區開辦小額扶貧信貸。如：由茅于軾、湯敏等人在山西臨縣龍水頭村興辦的小額扶貧貸款，已經成功運行多年。但是幾個經濟學家能夠援助的貧困農民畢竟是有限的。

農村信用體制改革究竟應如何進行？2004年，曾向總理上書的李昌平考察了貴州的石門坎鄉。

本刊記者畢方方(以下簡稱記者)：聽說您最近在貴州考察了當地的小額貸款情況？

李昌平(以下簡稱李)：

是的，前幾個月我考察了石門坎鄉信用社的小額貸款情況。

石門坎是貴州有名的貧困鄉，位于貴州畢節與云南昭通交界的威寧縣，人均純收入700元上下。

我拜訪石門坎鄉信用社工作人員的時候，他們說，兩年前開始學習樂施會在石門扶貧點上的“小額信貸”管理模式，貸款的回收率由原來的40%上升到了現在的80%。

信用社的工作人員所說的“小額貸款”，就是樂施會的發展工作者所說的“社區發展基金”——也叫社區信用合作社。

記者：石門坎的小額貸款有什么特點？

李：我考察過國內外一些地方的“小額貸款”，石門坎的當地群眾共同創造的“社區發展基金”管理模式的確設計精妙、獨具一格。

他們將村社的農戶按照相同的貸款需求時間編成若干個五戶小組（責任利益關聯），每月18日集中開會還款和放款，前面貸款農戶的還款，大約是后面農戶需要的貸款，一環扣一環，結算、監督、審計以及利息收入的處置都是公開透明的，用會議辦公的形式完成的。整個管理幾乎沒有成本（沒有工資），回款貸款運轉有條不紊。

記者：你能給大家舉個例子嗎？

李：以石門坎榮和村的榮和社為例：全社51戶，2001年2月根據社區發展委員會全體社員的要求，樂施會贈與發展基金本金35700元（戶均700元）。隨即，社區選舉產生“發展基金”管理小組。選舉產生了邱廣勇（不識字）為組長的五人小組（有會計、出納、監委）。

五人小組多次組織社員討論達成貸款辦法：

每戶貸款上限1500元，貸款期限6～12個月；

相同貸款時間的農戶自愿組成“五戶聯保”，不超過8戶為限，相互擔保，一戶還不上款，另外四戶愿意幫助墊上。同時相互審查、監督貸款用途，相互幫助制定發展計劃、分享發家致富經驗；

一次貸款，分6～12次償還。假如貸1500元，每月連本帶息還款135元（1000元年息80元）；

每月18日為約定的公開還款和貸款日，上期貸款戶的當月還款保證當月需要資金農戶的貸款，利息歸公（當場轉社區發展委員會管理）；

貸款主要用于種植業和養殖業。

記者：這么細致的規定給農民帶來了什么收益？

李：兩年運轉下來，小額貸款的回款率100%，積累利息5000多元。生產有了很大的發展，土豆、玉米產量翻了番，養豬由戶平均2頭發展到戶平均8頭。

經濟發展了，社員們有了新的需求。2003年下半年，他們對“社區發展基金”進行了改進，將5000元利息轉為發展基金本金，本金充實為41000元。

一半資金按照原來的方式運作，另一半的資金主要用于支持部分農戶做小生意（百貨、牛馬交易、肥料、大米兌換土豆、玉米等），可以短期貸款（一個星期都可以），最長期限不超過半年，貸款最高不超過3000元，要有四戶農戶用大牲口擔保。

貸款的利息相對較高，根據貸款期限的長短浮動，最高的2%（100元月息2元），最低1%。利息收入轉入助學基金或合作醫療基金的本金。

這次改革，大大地促進了榮和的小商小販經濟的發展，僅做牛馬生意的農戶就有了8戶，每年“收購——寄養（育肥）——交易”牛馬超過1000頭。

記者：大概大多數城里人都不會相信農民可以管好自己的貸款。

李：是啊，這些大多數一字不識的人，可以有條不紊的管理好“社區發展基金”。這可是多少經濟學家、銀行學家、政府官員非常頭痛的難事啊！

我對北京的朋友談石門坎的情況，他們不相信。我的一個哥們說：“奇怪了，不是說農民最不講信用嗎？”

我說你要是不信，您就去看看，樂施會2000年以來在數十個的社區資助“社區發展基金”，95%以上的社區的還款率都是100%。

現在我們主流的觀點認為，農村信用社面對小農經濟、農戶分散、信息不對稱，一是風險大、二是成本高、三是窮人沒有信用，所以農村信用社怎么搞也難以為窮人服務。石門坎的發展工作者和人民群眾的“社區發展基金”管理模式會不會給我們開一點竅呢？

記者：那你覺得石門坎的“社區發展基金”——也就是小額扶貧基金為什么能做得這么好？

李：我覺得是石門坎“社區發展基金”管理幾個基本要點決定了它的成功。我總結了樂施會數十個“社區發展基金”實驗點，得出四個要點：

第一：社區成員自己建立“社區發展基金會”是“自發過程”。

什么人入基金會、選什么人理事、制定什么樣的規則、日常怎么運作、利息怎么處置等等，這些事情全由社區成員自己討論。發展工作者可以對討論的結果提出疑問，激發他們更深入的討論，絕不可以代替他們制定游戲規則。

建會的過程可能會很長，但這樣的過程是提出問題、溝通協商、統一認識、共同建設的過程。走過這樣的過程，運作起來就很順暢了。建會的過程由社員自己走過，他們就對“社區發展基金會”產生了擁有感、成就感、自豪感、責任感，這是成功的秘訣。

第二：公開透明、公平公正的“民主管理”。

比如：貸款還款活動最好在固定的地點、固定的時間、以集中辦公的形式進行。在集中辦公的同時，最好安排一些技術培訓、經驗交流、文藝演出之類的活動。

集中辦公可以簡化監督、降低監督成本、增強監督有效性，降低資金管理風險。值得一提的是，有了社員自己建會這一步，才有真正意義上的民主管理，才有真正意義上的公開、透明、公正、公平。如果社員建會的過程沒有，是干部或少數人建會，不平等的種子就種下了，社員的參與意識和擁有感就降低了，民主管理就容易流于形式了。

第三：“五戶聯保”的“保障機制”。

當然也可以是六戶、七戶、八戶。如果社區比較小，最好不要超過八戶。

“五戶聯保”有三大作用：

一是相互幫助制定和實施家庭發展計劃，增強家庭經濟發展和抵抗市場風險的能力；

二是簡化貸款審批過程，增強民主管理和監督的力度。四戶同意給一戶貸款了，只要有錢可貸，一般就可以貸到款了。由于有五戶小組，發言權就比較有分量，民主管理和監督不是軟弱無力的了；

三是加強社區團結、改善民風、特別有利于誠信建設。如果有人不講信譽、好吃懶做、偷盜賭博，就找不到人聯保。聯保是多數勤勞誠信的人孤立和教育少數不勤勞誠信的人，勤勞誠信就成為社區風氣了。聯保也促進了社員之間的相互幫助和學習，從而增強了社區的合作精神和凝聚力。

這三大作用，保證了非常高的回款率。

第四：封閉運行的“服務社區”。

“社區發展基金”是封閉運行的，不與別社區的成員發生借貸關系，也不吸收社區外的資金入會。參與和服務的對象就是本社區成員。這樣的好處是信息對稱，比較安全；監督管理簡單方便、成本也很低。

記者：那您覺得石門坎“社區發展基金”的成功對農村信用合作社改革有什么啟示嗎？

李：我覺得對我來說主要有三點啟示：

啟示1：讓社區發展基金會（或社區信用合作社）承擔國家辦的農村信用社的中介職能。

國家辦的農村信用社對農民提供信用服務主要面臨兩大障礙：一是信息不對稱，借貸風險較高；二是農戶分散，貸款規模小，運作成本高。

假如以村社為單位，建立起民辦的社區信用合作社或社區發展基金會，國家的農村信用社只要將貸款貸給社區信用合作社或社區發展基金會就可以了，再由社區信用社或社區發展基金會為農民提供信用合作服務。這樣既解決了國家的信用社服務小農的障礙，農民也得到較好的信用服務了。

啟示2：將國家的農村信用社改造為農民土地銀行，將社區信用合作社或社區發展基金會改造成社區土地信用社。

社區土地信用社可以以村民集體的土地權作抵押，在農民土地銀行貸款；

村民可以用自己的份額土地權作抵押在社區土地信用社貸款；

社區土地信用社由村民民主管理，利息收益用于村內公共事業和補貼農民社會保障；

如果村民進城，愿意放棄土地份額權，社區土地信用社可以墊付資金收回其份額地權，并將他名下的農村社保余額轉入城市社保體系；

社區土地信用社如果到期不償還農民土地銀行的貸款，土地銀行可以將其土地在市場上拍賣，也可以將其土地賣給政府土地儲備中心。如果國家搞建設需要占用土地，可以直接用土地儲備中心的土地，也可以用土地儲備中心的庫存土地置換城郊農民土地建設經濟開發區等等；

政府土地儲備中心和農民土地銀行還可以開展農村房地產業務，促進新鄉村規劃和小城鎮建設；

政府土地儲備中心和農民土地銀行可以參與新鄉村規劃、小城鎮規劃，可以用政府土地儲備中心和農民土地銀行庫存的土地，開發農民新居，加快村莊規范化建設和城鎮化進程；

社區信用社也可以用土地抵押取得貸款，按照新村規劃對村民住房進行統一改造；

村民也可以在社區土地信用社貸款建房，按照新鄉村規劃建設的民居，可以在農民土地銀行或社區土地信用社抵押貸款。

啟示3：讓國家的農村信用社維持現狀，同時支持社區信用合作社或社區發展基金會發展，形成競爭和合作的格局。

我建議具體做法是：國家扶農小額信貸資金不再與現有的國家農信社發生關系，改由縣級人民銀行代理。國家扶農小額信貸資金通過縣人民銀行貸給社區信用合作社或社區發展基金會，再由社區信用合作社或社區發展基金會為農民提供信用合作服務。

這樣形成國家的信用社與民間社區信用合作社之間的競爭與合作關系，既有利于農村信用社改革，也有利農村信用服務市場的發展，保證農民得到優質高效的信用服務。

鏈接：

目前，已有幾家非政府組織（NGO），進入了中國的農村小額扶貧信貸的領域。其中比較著名的是香港的樂施會。

香港樂施會(Oxfam Hong Kong)早在1976年由香港的志愿人士發起成立，并在70年代末到80年代后期，開展了包括中國在內等幾個國家和地區的人道主義救援和發展項目的行動。1988年香港樂施會正式成為香港的獨立發展及救援機構。成立之初便致力于中國內地的扶貧發展及防災救災工作，截至2001年3月，香港樂施會在中國內地共實施了500多個發展與援助項目，遍及中國內地的內蒙古、青海、甘肅、陜西、河南、四川、云南、貴州、廣西、海南等15個省(直轄市、自治區)，共投入款項約為人民幣5萬元，其中大部分在西南及西北的貧困地區，受惠人群大多數為少數民族以及偏遠山區的農民。

香港樂施會西南項目涉及云南、貴州、廣西三個省區的10個縣。許多沒有被項目涉及的地方都自覺地向實行小額貸款看齊了。