實(shí)現(xiàn)城市拆遷補(bǔ)償“三贏”的對(duì)策

陳　頤

2004年，在一些城市的開發(fā)建設(shè)中，由于實(shí)行了以市場評(píng)估為核心的“拆遷新政”，城市拆遷補(bǔ)償中損害被拆遷居民利益、影響社會(huì)穩(wěn)定的事件大大減少，但又產(chǎn)生了“拆遷難”、“拆不下去”的矛盾，拆遷補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估與協(xié)商過程曠日持久，許多急需建設(shè)的項(xiàng)目被遙遙無期地拖延，造成城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本大大上升。如何實(shí)現(xiàn)城市拆遷補(bǔ)償中的“三贏”，即被拆遷居民得到妥善安置，服氣滿意；開發(fā)商有利可圖，樂意投資；政府的城市建設(shè)目標(biāo)得以推進(jìn)，順利實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的重大課題。

現(xiàn)有拆遷補(bǔ)償模式的利弊分析

我國城市拆遷安置模式經(jīng)歷過三個(gè)階段，先后實(shí)行的是“實(shí)物補(bǔ)償”、“貨幣化拆遷”和目前以市場評(píng)估為核心的“拆遷新政”。實(shí)踐已經(jīng)證明，這三種做法各有利弊，但都沒能實(shí)現(xiàn)“三贏”，問題并沒有真正得到解決。

第一個(gè)階段的“實(shí)物補(bǔ)償”方法，其好處是實(shí)物補(bǔ)償和原地安置，被拆遷居民不需要花太多的錢就可以明顯改善居住條件；弊端是按戶籍人口安置，不管被拆面積的大小，戶口上有一個(gè)人，就給一個(gè)人的補(bǔ)償面積，導(dǎo)致人們想方設(shè)法往即將拆遷的地段遷入戶口。從而大大提高了開發(fā)成本。

第二個(gè)階段的“貨幣化拆遷”，雖然消除了前一階段的“福利化”弊端，增加了被拆遷居民選擇安置地點(diǎn)的自主性，卻又產(chǎn)生了低收入拆遷戶想回原地安置又買不起房的問題。于是，人們總認(rèn)為是政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。但是，政府定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又不能隨意改變，從而導(dǎo)致政府部門與被拆遷居民的沖突，甚至出現(xiàn)極端事件。

第三個(gè)階段的“拆遷新政”，應(yīng)該說是對(duì)“貨幣化拆遷”的進(jìn)一步完善。政府不定價(jià)了，由中介機(jī)構(gòu)參照市場房價(jià)評(píng)估定價(jià)。價(jià)格是靈活了，但又出現(xiàn)了少數(shù)拆遷戶漫天要價(jià)，使很多項(xiàng)目的建設(shè)被延誤的現(xiàn)象；還推動(dòng)市場房價(jià)呈現(xiàn)“水漲船高”的局面，拆遷戶仍難以實(shí)現(xiàn)在相同地段改善居住條件的愿望。

在我看來，這三種拆遷補(bǔ)償模式雖有所不同，但“病根子”卻是一樣的，即都是“絕對(duì)化”、“一刀切”，而且從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端：搞實(shí)物補(bǔ)償就不計(jì)成本，搞貨幣化拆遷就忽視以人為本；政府主導(dǎo)拆遷就不講市場，市場評(píng)估定價(jià)政府就絕不干預(yù)。這樣的方法，當(dāng)然難以滿足拆遷戶多樣化的需求，難以適應(yīng)瞬息萬變的市場。因此，應(yīng)當(dāng)拋棄這種簡單化的思維模式，探討更加科學(xué)、合理的，能實(shí)現(xiàn)“三贏”的拆遷補(bǔ)償辦法。

新拆遷補(bǔ)償方案的初步構(gòu)想

科學(xué)的方法并不一定是與以前的做法截然不同、非此即彼的，而應(yīng)當(dāng)吸收各種模式的合理成分，同時(shí)克服以往的弊端。從這一認(rèn)識(shí)出發(fā)，我認(rèn)為，綜合實(shí)行以往三種模式，存利除弊，加以完善，可能是破解拆遷安置“三贏”難題的可行辦法。具體的設(shè)計(jì)如下：

首先，同時(shí)提供實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種方案，供被拆遷居民選擇。

實(shí)物補(bǔ)償時(shí)，實(shí)行三種價(jià)格，分段計(jì)價(jià)：(1)被拆遷面積零價(jià)格(免費(fèi))，實(shí)行“拆一補(bǔ)一”：(2)被拆遷居民要求超拆遷面積安置時(shí)，先由政府根據(jù)本市的人均安置面積；按人口計(jì)算出該戶的安置面積，在安置面積以內(nèi)的部分，按政府核定的低于市場價(jià)的“安置價(jià)”出售給拆遷對(duì)象，該安置價(jià)的核定原則，應(yīng)既保證被拆遷居民買得起房，又兼顧開發(fā)商的合理利潤；(3)超過安置面積的部分，按市場價(jià)出售。例如，某被拆遷居民的拆遷面積為40平方米，戶籍人口為5人，政府規(guī)定的人均安置面積為20平方米，該拆遷居民選擇實(shí)物補(bǔ)償方式，要求在原地新建樓盤得到1套120平方米的新房，則他需支付的房款為：零價(jià)格×40+安置價(jià)×(20×5—40)+市場價(jià)×(120—100)。

貨幣補(bǔ)償在以下兩種情況下實(shí)行：(1)被拆遷地塊用于商品住房建設(shè)而被拆遷居民選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模?2)被拆遷地塊用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施等非商品住房建設(shè)時(shí)，必須實(shí)行貨幣補(bǔ)償。我認(rèn)為，應(yīng)在進(jìn)一步完善現(xiàn)行由中介機(jī)構(gòu)按市場價(jià)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的做法的同時(shí)，借鑒韓國的經(jīng)驗(yàn)，由政府推動(dòng)立法，實(shí)行法律裁決制度。在韓國，由于土地是私有的，政府或開發(fā)商建項(xiàng)目需與農(nóng)民直接談判買地。法律規(guī)定，交易雙方談不攏時(shí)，由專門的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解三次仍不能一致的，由專門處理征地糾紛的法庭按法律程序裁決，裁決結(jié)果雙方必須遵守。我國雖不實(shí)行土地私有，但推行這樣的談判——調(diào)解——裁決的方法似乎并不應(yīng)存在制度性障礙。此外，為了保證貨幣補(bǔ)償方法的實(shí)行，政府要加強(qiáng)對(duì)郊區(qū)拆遷安置房(或經(jīng)濟(jì)適用房)的開發(fā)建設(shè)，以及對(duì)這類居住區(qū)的交通、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施的配套力度，為選擇貨幣補(bǔ)償?shù)牡褪杖肴后w提供更多的安置選擇。

新方案能否實(shí)現(xiàn)“三贏”?

上述方案應(yīng)該是一個(gè)能實(shí)現(xiàn)“三贏”的方案，其理由如下：

對(duì)被拆遷居民來說，首先，他可以在實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種辦法中選擇對(duì)自己更有利的辦法，這就基本滿足了被拆遷居民對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)牟煌枨?。如果選擇實(shí)物補(bǔ)償，他的被拆掉的房屋按原面積不花錢在原地得到質(zhì)量好得多的新房的置換補(bǔ)償，其基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益便得到了保障；他還可以按低于市場價(jià)的安置價(jià)購買一定面積的可以滿足家庭人口基本居住需要的新房，這又享受了相當(dāng)大的優(yōu)惠；至于按市場價(jià)購買超過合理人均安置面積的部分，這是天經(jīng)地義的，不應(yīng)有什么認(rèn)識(shí)上的分歧。因此，本方案實(shí)物補(bǔ)償?shù)淖龇☉?yīng)能讓被拆遷居民服氣滿意。如果被拆遷居民選擇貨幣補(bǔ)償，那么經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)的市場評(píng)估、當(dāng)事雙方的直接談判、中介機(jī)構(gòu)的三次調(diào)解，相當(dāng)多的當(dāng)事雙方應(yīng)該能夠達(dá)成一致而不需法庭裁決。即使仍不能達(dá)成一致，但包括被拆遷居民在內(nèi)的當(dāng)事雙方的利益也已經(jīng)得到了充分表達(dá)和主張，此時(shí)再由法庭最終拍板，一錘定音，其結(jié)果基本上應(yīng)在雙方可接受的范圍之內(nèi)。這里之所以需要法庭裁決，就是因?yàn)?，?dāng)社會(huì)中意見分歧的雙方無法達(dá)成一致時(shí)，只有法庭才能作為一種“社會(huì)契約”，代表國家和社會(huì)的意志對(duì)這種“說不清”的糾紛進(jìn)行強(qiáng)制性裁決，以保證社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，與此相關(guān)的程序，要在廣泛征求各界意見的基礎(chǔ)上，事先由地方立法機(jī)關(guān)通過。這中間，有一些原則是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的。如：裁決應(yīng)由合議庭做出；合議庭組成人員應(yīng)遵循公正原則和隨機(jī)方式從一個(gè)事先組成的專業(yè)人員庫中產(chǎn)生；裁決價(jià)格的最低限額應(yīng)有事先的原則保證；裁決程序和時(shí)間應(yīng)盡可能簡化、及時(shí)等。我認(rèn)為，只要把法庭裁決的合理性、必要性說清楚，制訂出科學(xué)、公正的裁決辦法和程序，通過人大立法實(shí)施，嚴(yán)格依法裁決，被拆遷居民也能夠服氣滿意。

對(duì)開發(fā)商來說，貨幣補(bǔ)償中的市場評(píng)估價(jià)格(包括調(diào)解后的價(jià)格)，是目前已經(jīng)實(shí)行的辦法，開發(fā)商在這個(gè)過程中與被拆遷居民達(dá)成一致，應(yīng)當(dāng)沒有問題。即使最后由法庭裁決定價(jià)，開發(fā)商也應(yīng)接受，其道理與上面的論證是一樣的。因此，現(xiàn)在的問題就在于按本方案的實(shí)物補(bǔ)償辦法能否使開發(fā)商獲得合理利潤。首先應(yīng)當(dāng)肯定，本方案實(shí)物補(bǔ)償?shù)娜N價(jià)格、分段計(jì)價(jià)的辦法，比以前的“福利化”實(shí)物補(bǔ)償辦法可以明顯減少開發(fā)成本。其次，按現(xiàn)行的貨幣補(bǔ)償方法，開發(fā)商只需對(duì)被拆遷的面積進(jìn)行補(bǔ)償，而新方案卻要求開發(fā)商還要把超過被拆遷面積但又在政府規(guī)定的人均安置面積以內(nèi)的新房，按低于市場價(jià)的安置價(jià)賣給被拆遷居民，這樣做顯然減少了開發(fā)商的利潤。但是還應(yīng)當(dāng)看到，第一，新方案所說的安置價(jià)是由政府按低于銷售價(jià)但又能保證開發(fā)商合理利潤來核準(zhǔn)的，因此，開發(fā)商最多只是減少了部分利潤。第二，目前貨幣化補(bǔ)償?shù)膯挝幻娣e補(bǔ)償價(jià)，在多數(shù)情況下是高于新房的建造成本的，因此，按本方案的實(shí)物補(bǔ)償辦法，開發(fā)商還能通過零價(jià)格置換被拆遷的面積來減少開發(fā)成本，從而全部或部分補(bǔ)回按安置價(jià)出售而減少的利潤。此外，由于事先已確定了買主，銷售成本也可降低。因此有理由認(rèn)為，本方案是能夠?yàn)榻^大多數(shù)開發(fā)商所樂于接受的。

對(duì)政府而言，通過科學(xué)、合理、可行的方案，化解城市拆遷中的矛盾沖突，改善包括被拆遷居民在內(nèi)的市民的居住環(huán)境和質(zhì)量，使社會(huì)保持穩(wěn)定和諧，政府自然樂觀其成。同時(shí)，那些由政府部門作為建設(shè)方的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施工程，也將得以順利實(shí)施，城市現(xiàn)代化建設(shè)將順利推進(jìn)，這些都應(yīng)是政府對(duì)此方案持支持態(tài)度的理由。

(作者單位：江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所)

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