實現城市拆遷補償“三贏”的對策

陳　頤

2004年，在一些城市的開發建設中，由于實行了以市場評估為核心的“拆遷新政”，城市拆遷補償中損害被拆遷居民利益、影響社會穩定的事件大大減少，但又產生了“拆遷難”、“拆不下去”的矛盾，拆遷補償的評估與協商過程曠日持久，許多急需建設的項目被遙遙無期地拖延，造成城市建設的經濟成本和社會成本大大上升。如何實現城市拆遷補償中的“三贏”，即被拆遷居民得到妥善安置，服氣滿意；開發商有利可圖，樂意投資；政府的城市建設目標得以推進，順利實現，已經引起社會各界的廣泛關注，成為推進城市現代化建設、構建和諧社會的重大課題。

現有拆遷補償模式的利弊分析

我國城市拆遷安置模式經歷過三個階段，先后實行的是“實物補償”、“貨幣化拆遷”和目前以市場評估為核心的“拆遷新政”。實踐已經證明，這三種做法各有利弊，但都沒能實現“三贏”，問題并沒有真正得到解決。

第一個階段的“實物補償”方法，其好處是實物補償和原地安置，被拆遷居民不需要花太多的錢就可以明顯改善居住條件；弊端是按戶籍人口安置，不管被拆面積的大小，戶口上有一個人，就給一個人的補償面積，導致人們想方設法往即將拆遷的地段遷入戶口。從而大大提高了開發成本。

第二個階段的“貨幣化拆遷”，雖然消除了前一階段的“福利化”弊端，增加了被拆遷居民選擇安置地點的自主性，卻又產生了低收入拆遷戶想回原地安置又買不起房的問題。于是，人們總認為是政府的補償標準偏低。但是，政府定的補償標準又不能隨意改變，從而導致政府部門與被拆遷居民的沖突，甚至出現極端事件。

第三個階段的“拆遷新政”，應該說是對“貨幣化拆遷”的進一步完善。政府不定價了，由中介機構參照市場房價評估定價。價格是靈活了，但又出現了少數拆遷戶漫天要價，使很多項目的建設被延誤的現象；還推動市場房價呈現“水漲船高”的局面，拆遷戶仍難以實現在相同地段改善居住條件的愿望。

在我看來，這三種拆遷補償模式雖有所不同，但“病根子”卻是一樣的，即都是“絕對化”、“一刀切”，而且從一個極端走向另一個極端：搞實物補償就不計成本，搞貨幣化拆遷就忽視以人為本；政府主導拆遷就不講市場，市場評估定價政府就絕不干預。這樣的方法，當然難以滿足拆遷戶多樣化的需求，難以適應瞬息萬變的市場。因此，應當拋棄這種簡單化的思維模式，探討更加科學、合理的，能實現“三贏”的拆遷補償辦法。

新拆遷補償方案的初步構想

科學的方法并不一定是與以前的做法截然不同、非此即彼的，而應當吸收各種模式的合理成分，同時克服以往的弊端。從這一認識出發，我認為，綜合實行以往三種模式，存利除弊，加以完善，可能是破解拆遷安置“三贏”難題的可行辦法。具體的設計如下：

首先，同時提供實物補償和貨幣補償兩種方案，供被拆遷居民選擇。

實物補償時，實行三種價格，分段計價：(1)被拆遷面積零價格(免費)，實行“拆一補一”：(2)被拆遷居民要求超拆遷面積安置時，先由政府根據本市的人均安置面積；按人口計算出該戶的安置面積，在安置面積以內的部分，按政府核定的低于市場價的“安置價”出售給拆遷對象，該安置價的核定原則，應既保證被拆遷居民買得起房，又兼顧開發商的合理利潤；(3)超過安置面積的部分，按市場價出售。例如，某被拆遷居民的拆遷面積為40平方米，戶籍人口為5人，政府規定的人均安置面積為20平方米，該拆遷居民選擇實物補償方式，要求在原地新建樓盤得到1套120平方米的新房，則他需支付的房款為：零價格×40+安置價×(20×5—40)+市場價×(120—100)。

貨幣補償在以下兩種情況下實行：(1)被拆遷地塊用于商品住房建設而被拆遷居民選擇貨幣補償的；(2)被拆遷地塊用于城市基礎設施、公用設施等非商品住房建設時，必須實行貨幣補償。我認為，應在進一步完善現行由中介機構按市場價進行價值評估的做法的同時，借鑒韓國的經驗，由政府推動立法，實行法律裁決制度。在韓國，由于土地是私有的，政府或開發商建項目需與農民直接談判買地。法律規定，交易雙方談不攏時，由專門的中介機構進行調解；調解三次仍不能一致的，由專門處理征地糾紛的法庭按法律程序裁決，裁決結果雙方必須遵守。我國雖不實行土地私有，但推行這樣的談判——調解——裁決的方法似乎并不應存在制度性障礙。此外，為了保證貨幣補償方法的實行，政府要加強對郊區拆遷安置房(或經濟適用房)的開發建設，以及對這類居住區的交通、商業、學校、醫院等設施的配套力度，為選擇貨幣補償的低收入群體提供更多的安置選擇。

新方案能否實現“三贏”?

上述方案應該是一個能實現“三贏”的方案，其理由如下：

對被拆遷居民來說，首先，他可以在實物補償和貨幣補償兩種辦法中選擇對自己更有利的辦法，這就基本滿足了被拆遷居民對拆遷補償的不同需求。如果選擇實物補償，他的被拆掉的房屋按原面積不花錢在原地得到質量好得多的新房的置換補償，其基本經濟權益便得到了保障；他還可以按低于市場價的安置價購買一定面積的可以滿足家庭人口基本居住需要的新房，這又享受了相當大的優惠；至于按市場價購買超過合理人均安置面積的部分，這是天經地義的，不應有什么認識上的分歧。因此，本方案實物補償的做法應能讓被拆遷居民服氣滿意。如果被拆遷居民選擇貨幣補償，那么經過專業機構的市場評估、當事雙方的直接談判、中介機構的三次調解，相當多的當事雙方應該能夠達成一致而不需法庭裁決。即使仍不能達成一致，但包括被拆遷居民在內的當事雙方的利益也已經得到了充分表達和主張，此時再由法庭最終拍板，一錘定音，其結果基本上應在雙方可接受的范圍之內。這里之所以需要法庭裁決，就是因為，當社會中意見分歧的雙方無法達成一致時，只有法庭才能作為一種“社會契約”，代表國家和社會的意志對這種“說不清”的糾紛進行強制性裁決，以保證社會的正常運轉。當然，與此相關的程序，要在廣泛征求各界意見的基礎上，事先由地方立法機關通過。這中間，有一些原則是應當堅持的。如：裁決應由合議庭做出；合議庭組成人員應遵循公正原則和隨機方式從一個事先組成的專業人員庫中產生；裁決價格的最低限額應有事先的原則保證；裁決程序和時間應盡可能簡化、及時等。我認為，只要把法庭裁決的合理性、必要性說清楚，制訂出科學、公正的裁決辦法和程序，通過人大立法實施，嚴格依法裁決，被拆遷居民也能夠服氣滿意。

對開發商來說，貨幣補償中的市場評估價格(包括調解后的價格)，是目前已經實行的辦法，開發商在這個過程中與被拆遷居民達成一致，應當沒有問題。即使最后由法庭裁決定價，開發商也應接受，其道理與上面的論證是一樣的。因此，現在的問題就在于按本方案的實物補償辦法能否使開發商獲得合理利潤。首先應當肯定，本方案實物補償的三種價格、分段計價的辦法，比以前的“福利化”實物補償辦法可以明顯減少開發成本。其次，按現行的貨幣補償方法，開發商只需對被拆遷的面積進行補償，而新方案卻要求開發商還要把超過被拆遷面積但又在政府規定的人均安置面積以內的新房，按低于市場價的安置價賣給被拆遷居民，這樣做顯然減少了開發商的利潤。但是還應當看到，第一，新方案所說的安置價是由政府按低于銷售價但又能保證開發商合理利潤來核準的，因此，開發商最多只是減少了部分利潤。第二，目前貨幣化補償的單位面積補償價，在多數情況下是高于新房的建造成本的，因此，按本方案的實物補償辦法，開發商還能通過零價格置換被拆遷的面積來減少開發成本，從而全部或部分補回按安置價出售而減少的利潤。此外，由于事先已確定了買主，銷售成本也可降低。因此有理由認為，本方案是能夠為絕大多數開發商所樂于接受的。

對政府而言，通過科學、合理、可行的方案，化解城市拆遷中的矛盾沖突，改善包括被拆遷居民在內的市民的居住環境和質量，使社會保持穩定和諧，政府自然樂觀其成。同時，那些由政府部門作為建設方的基礎設施、公用設施工程，也將得以順利實施，城市現代化建設將順利推進，這些都應是政府對此方案持支持態度的理由。

(作者單位：江蘇省社會科學院社會學所)

[責任編輯：王清明]