理解政府的社會管理職能

李德國　蔡晶晶

在過去的２０年里，市場機制已經逐步在經濟生活中確立了主體地位，成為調整社會利益關系和組成結構的重要力量。它不僅直接促進了一個具有相對自主性的社會的形成，還使得社會結構產生激烈分化，社會不平等程度上升，社會矛盾與沖突增多。１９９３年以來，信訪量連續１１年的高速增長，揭示了市場化進程中收入分配失衡、勞資糾紛、利益糾葛等日益嚴重的社會沖突現象。社會矛盾和沖突的頻繁發生，不僅削弱了社會的凝合力和整合程度，還嚴重危及到政府的公信力和合法性。在這樣的背景下，如何建立一個和諧社會的問題就擺在了人們的面前。而走向和諧社會，就必須提高政府社會管理能力，促進社會管理體制創新。

在我國人均ＧＤＰ突破１０００美元之際，構建和諧社會顯得尤為緊迫。世界各國的經驗表明，在人均１０００美元到３０００美元這個階段，社會矛盾處理得好，國家就可能順利地進入一個新的發展階段；反之，結果就是社會利益格局的嚴重失衡，社會分化日益加劇，社會矛盾高漲不下，出現“拉美化”的社會病癥。構建社會主義和諧社會的提出，無疑為化解社會矛盾、彌合社會裂痕，爭取實現前一種發展結果，避免出現后一種情況，提供了新的發展思維。

和諧社會的含義無疑是相當廣泛的。在中國目前的情況下，和諧社會的最基本含義是調節社會利益沖突，形成一種利益基本均衡的社會格局。缺少這種利益均衡，和諧社會也就無從談起。由于改革開放初期，市場化要素（如民間企業、資本和企業家）的存量相當缺乏，政府往往充當了經濟增長的直接催化劑，成為市場經濟中的舵手。但是，經濟社會的進步與發展，使得人們越發清楚地認識到，現代社會的基本結構不是一個統合性的整體，而是由政治國家、市場經濟和市民社會構筑而成，它們各自有不同的活動主體、不同的組織目標、不同的社會功能、不同的組織結構、不同的激勵機制和不同的運作邏輯。這意味著，政府過多地承擔經濟職能的現象應當得到根本性的扭轉，它必須承擔起調整經濟增長和社會發展關系，構建與市場經濟相配套的利益均衡機制，促進社會公平等方面的公共責任。這不僅是構建和諧社會的重要條件，也是現代政府的職能使命。

而政府如何構建利益均衡機制，激發社會活力，擔當起守護社會公平和正義的責任，就必須不斷推進社會管理體制創新。只有政府在堅持以經濟建設為中心的同時，提高社會管理能力，把促進社會公平作為它的一項神圣使命，和諧社會的建立才具有堅強的推動力。可以說，構建社會主義和諧社會的核心內容就是加強社會建設與管理，推進社會管理體制的創新。這要求我們，必須深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立政府負責、社會協同與公眾參與的社會管理格局。

在我國，社會管理從經濟職能的附庸，逐漸突起成為與經濟調節并行的政府基本職能，可以說走了相當長的一段路。改革開放以前，政府確立了中央集權的計劃經濟體制，將社會管理納入經濟管理范疇，通過計劃手段管理紛繁復雜與千變萬化的社會經濟生活。它通過集權式的計劃安排來理性設計社會運轉的秩序，把社會實體的活動包起來，管到底，力求通過這個損益最小、效果最好的計劃把散亂無序的社會生活納入剛性的秩序之中。這種管理方式在一定的時期內是合理且有效的，但同時也僵化了社會的思想、活力，抑制了經濟、文化、社會領域的分化與平衡發展，使得政治生活一支獨秀，而社會卻消極依賴政府，缺乏自我管理、自我發展的能力。

改革開放伊始，根據國內外發展的歷史經驗和西方社會現代化的理論，一些學者開始提出了經濟、政治、社會、文化和科技等各方面協調發展的問題。但是在２０世紀８０年代初，這種討論，多少還有幾分形而上學的抽象性，還未引起人們足夠的重視。相當多的人實際關注的，仍只是經濟體制改革和經濟的發展，對非經濟因素的發展研究和認識，仍然相當滯后。

９０年代以后，社會步入快速轉型時期，以產權多元化和經濟運作市場化為基本內涵的經濟體制改革不僅直接促進了一個具有相對自主性的社會的形成，而且使得社會結構產生激烈、深刻和持續的分化，社會異質性和不平等程度提升，社會矛盾與社會沖突增多。在這種處境下，如何通過有效的社會管理，調節紛繁復雜的社會經濟生活，在良好的社會秩序和生機勃勃的社會力量之間達致動態平衡，這不僅是構建和諧社會的基本面向，也是現代政府職能轉變的一個戰略性課題。

作為一個新突起的政府職能領域，“社會管理”概念并沒有一致的看法。總體上說，社會管理可以定位為：政府通過制定專門的、系統的、規范的社會政策和法規，管理和規范社會組織，培育合理的現代社會結構，調整社會利益關系、回應社會訴求、化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設經濟、社會和自然協調發展的社會環境。它大致包括以下幾個方面：

第一，規范社會組織或團體，培育社會治理的多元主體。在現代社會，利益主體多元化已經成為一個不可回避的現象，政府不可能通過封鎖利益表達渠道，壓制社會組織來減少利益沖突。一個社會不可能沒有利益沖突，不可能沒有分歧裂痕。而好的社會在于通過提供利益表達的制度化空間，來化解沖突，彌合裂痕。如果政府不敢正視社會沖突和裂痕，不敢提供多元社會組織的存在空間，不敢提高社會的多元化水平，也就不可能擔當起構建和諧社會、提高政治文明的重任。

第二，創設完整的社會規制體系，推行社會安全系統工程。社會規制是指以保障人民的生命安全和身體健康，確保人民的生活秩序為目的而進行的規制。它對涉及生產、消費和交易過程中的安全、健康、衛生、環保、信息等社會行為進行規制，以協調社會成員的利益，維護社會正常秩序。去年，安徽阜陽發生的毒奶粉事件就為我們敲響了警鐘。如果政府為提高ＧＤＰ數字而置社會安全于不顧，那么，在一個人人自危、缺乏預期的社會中，和諧發展就不可能實現。

第三，實施配套的社會政策，維護社會公正。隨著現代社會市場經濟競爭的加劇，弱勢群體邊緣化程度上升，社會沖突的張力不斷蓄積，這就需要政府從公正的理念出發，運用社會政策維護社會成員的基本生活狀態和基本權利。據報道，我國２００４年財政收入實現了新的突破，達到２６０００億元。由于國家財政用于社會福利和社會保障的資金比重比較小，大量的資金政府用在直接投資、改善投資環境和行政費用上，導致各種向弱勢群體傾斜的社會再分配政策往往缺乏力度。在這種發展態勢下，政府更需要關注社會公平問題，構建經過公共選擇的制度安排和社會政策，對社會不公平的分配進行有效調整，使不同群體之間的激勵得到公平的反映。

第四，樹立科學的發展觀，培育健康的市民社會。衡量和諧社會的一個重要尺度，就是以多元互動、寬容異己、理性協商為基本特征的公民社會的形成。在西方發展歷史中，一個獨立于政治國家的市民社會不僅適應了社會異質性的公共需求，培養了公民民主的生活方式和公共精神，而且有效地填補了政府權力的合法性空白，減輕了政府的行政負擔。在一個和諧的市民社會中，社會管理的核心主題就是維護人的尊嚴和滿足人的需要，社會秩序與社會整合只是社會管理的工具性目標，它的終極價值和最終目的是改善人民生活質量與提高社會福利，增進社會最大多數人的最大幸福。

當“和諧”成了我國戰略機遇時期的社會主調時，這實際上預示了，政府必須進行積極的轉型，推進社會管理體制創新，承擔起整合社會利益關系，維護社會安全，捍衛社會公平等政治責任。這是走向和諧社會必不可少的戰略步驟。可以說，沒有良好的政府社會管理，就沒有社會生活的井然有序與和諧演進。人類現代化的發展歷程也告訴我們，必須在經濟增長和社會發展之間建立和諧一致的關系，將社會合意作為與經濟績效平行進展的規范目標，才能最終實現社會生活和諧美滿，國家長治久安的藍圖。