小城市科學發展路徑演進制度分析

顧保國

摘要：我國縣級小城市發展有兩種典型的路徑，一種是受計劃經濟體制的影響，主要由政府發動群眾參與的“自上而下”式小城市發展路徑，另一種則是市場經濟體制下由民間力量組織并得到政府支持的“自下而上”式小城市發展路徑。從制度演進視角對小城市這兩種典型發展路徑進行簡要梳理，并提出轉軌時期小城市科學發展路徑“制度合力”的命題；有助對小城市科學發展路徑制度建構原則進行簡明扼要分析。

關鍵詞：小城市；科學發展；路徑；制度

中圖分類號：F299．21文獻標識碼：A文章編號：1004－1605(2005)05－0021－04

諾斯等制度經濟學家認為，經濟增長的關鍵因素在于制度供需安排狀況，一種有效率的個人激勵的制度供需安排是促進經濟發展的決定性核心因素。有效率的制度供需安排能夠促進經濟發展，無效率的制度供需安排則會抑制甚至阻礙經濟發展。城市化作為伴隨經濟增長和工業化演進而出現的社會結構變遷現象，同樣與制度供需安排密切相關。制度供需安排直接或間接地影響著不同地區或同一地區不同時期勞動力、資本及其他各種生產要素在不同時空地域上的流動與重構，從而決定城市化的進程。

一、“自上而下”：小城市科學發展的制度推力

改革開放前，我國主要實行的是“自上而下”式小城市發展路徑，即在計劃經濟體制下，政府是小城市及其工業化的主體推動力量，而群眾在政府指導下成為參與主體力量。一方面，政府采取強有力措施從農業中積累小城市持續發展資金；另一方面，政府通過系列剛性制度限制農村人口向小城市流動。政府主要通過戶口、就業、商品糧、住房等剛性管制政策限制小城市人口的過度膨脹。在這一時期，雖然我國工業化水平有了顯著提高，但小城市發展進程卻極為緩慢，期間甚至出現了逆城市化現象，小城市發展水平相對于工業化發展水平明顯處于滯后狀態。

在當時社會背景下，人們普遍認為“非生產性勞動”一般不會創造價值，城市基本功能也就被簡單地定義為政治中心和工業基地。為了優先發展重工業，解決城市福利與政府財力問題，政府進一步固化戶籍管理制度并引致城鄉差別制度化、長期化、顯性化，農業勞動力被緊緊地固化在有限的耕地上，致使城鄉社會矛盾不斷加劇。為了有效制約農村人口流進城市，政府還建立了利于城市居民偏好的福利制度，比如住房、醫療、教育、養老等一系列排他性福利，以保障城市居民生活和就業。

計劃經濟體制下的“自上而下”式小城市發展路徑，也是政府發動型城市化的代名詞，其資金積累、轉移和投入主體主要來自于政府。“自上而下”式小城市發展制度安排的供給主體是政府，政府按照城市發展戰略和社會經濟宏觀發展規劃，有計劃有步驟地發展小城市，落實小城市建設發展資金。具體來說，在這種小城市發展制度建構過程中，政府仿效前蘇聯工業化和城市化的做法，憑借中央集權，強制性地從農業中積累小城市發展資金，并通過工農產品統購統銷制度安排所維持的價格“剪刀差”來進行隱性積累，根據政府意愿和計劃方式，而不是根據市場需要將資金投入小城市建設。

在“自上而下”式小城市發展路徑中，政府角色和功能可用完全“剛性替代”來概括，即政府通過強行扭曲市場價格信號，以指令性計劃、政策法規等行政、法律手段取代市場、企業等民間力量來安排與控制小城市發展進程。政府在提供“自上而下”式小城市發展制度安排時，全面排斥市場機制，采取集中資源統一計劃配置方式，因而缺乏微觀自主經營機制。“自上而下”式小城市發展制度安排中的政府替代與實行完全市場經濟的西方國家不同，后者一般是政府通過行政、法律等手段，替代一部分尚未發育的、殘缺的或者“失效”的市場機制，以迅速發育市場和擴張市場，從而推動經濟增長。而我國“自上而下”式小城市發展進程中的政府替代是其憑借強有力的“看得見的手”來抑制與替代“看不見的手”功能的正常發揮。換句話說就是市場完全取消。

“自上而下”式小城市發展路徑具有典型的政府行政指引或計劃安排特點，小城市發展在政治、文化層面因素一般優于經濟層面因素。“自上而下”式小城市發展制度安排是計劃經濟體制下的必然產物，通過基本社會制度、經濟制度明確規定小城市發展進程，政府行為突出地位由此合法得以奠定。雖然城鄉之間利益勢差巨大，小城市對農民吸引力十分強烈，但由于制度壁壘，只有少量農民通過上學、參軍、招工等狹窄路徑進入小城市。“自上而下”式小城市發展過程中勞動力轉移是在計劃體制內的一種永久性剛性遷移，即遷移者身份從農民轉換為市民，真正實現了身份變化，也即意味著享有社會公共福利的權利變化。

我國基本是由權力中心決定制度供需安排框架并遵循“自上而下”制度演進的國家，改革開放的進一步深化既受到制度供需安排影響，但在更大程度上受制于權力中心在既定的政治經濟秩序下提供新的制度供需安排的意愿。因此，在當今社會，自發性制度供需安排要想獲得必要的生存與發展空間，沒有政府強力支持根本行不通。于是，自發需求誘致型制度供需安排合乎邏輯地演進為政府供給主導型和民間需求誘致型二者相互滲透相互制約的混合形態。無論制度供給者或是制度需求者都清楚，民間制度需求若能以政府制度供給方式出現，不僅可以順利實現微觀領域制度創新的宏觀化，而且還可以大大降低制度創新所承擔的社會成本和風險。

二、“自下而上”：小城市科學發展的制度拉力

“自下而上”式小城市發展制度供需安排則是市場經濟秩序逐漸確立背景下的產物，由于我國經濟改革路徑是從傳統體制外圍人手、以漸進性制度創新為主的穩健變革，因此“自下而上”式小城市發展制度安排最初往往誕生于傳統計劃經濟體制功能薄弱的廣大農村地區和城鎮非國有領域，并在相當長時間里與“自上而下”式小城市發展制度安排并存共生。同時，這也意味著民間自發行為與政府自主行為在小城市發展制度創新中的互動與依賴。隨著我國經濟體制轉軌進程的加快，市場機制在經濟發展中的作用和地位逐步上升，“自下而上”式制度安排在小城市發展進程中的作用進一步體現出來。盡管目前是“自上而下”式與“自下而上”式小城市發展二元模式與兩種制度安排并存共生，但最終發展趨勢卻是后者逐步替代前者。

20世紀80年代以來，中國“自下而上”式小城市發展最快地區是經濟發達的江浙地區和華南地區，隨著非國有經濟的繁榮發展，人口及非農產業較快集聚而自發地推動了小城市發展進程。然而，正是由于這些小城市發展處于轉軌時期，政府往往沒有進行科學規劃，表現為基礎設施建設滯后、

人口遷人和土地使用處于自發半自發狀態。“自下而上”式小城市發展過程中基礎設施建設滯后的一個重要原因是，這些小城市發展的民間推動者絕大多數依靠他們自己的經營收入，其重要特征是收入個人化、分散化趨勢顯著，要進行長期集中投入數額龐大的城市基礎設施建設力不從心，從而也就喪失了小城市科學發展長期總體規劃的積極性、主動性和現實性。

“自下而上”式小城市發展制度安排的基本需求主體是農村、鄉鎮企業等民間力量，其出現之初是屬于自發誘致性制度安排。即在市場機制下，主要由農村或城鎮利益主體在捕捉產業非農化獲利機會時自發倡導、組織促進的，政府主體功能并沒有真正顯示出來。“自下而上”式小城市發展誘因主要是農村地區數量龐大的剩余勞動力、農產品大量剩余以及農民追求收益最大化的動力綜合作用，農民獲得一定自由度后，在比較利益驅動下自然地從農村向小城市遷移。“自下而上”式小城市發展路徑中，勞動力轉移表現為大量體外形成的農民自發性轉移，農民可以利用較易得到的地緣和血緣關系進入小城市，從事非農產業生產經營和城市文明的洗禮。

“自下而上”式小城市發展中，政府依然是制度安排的主要供給者，但這種制度安排的供給一般經歷了先“自下而上”、再“自上而下”的融合轉化過程，即政府在了解市場和民間主體制度需求意愿的基礎上，提供便于降低市場交易成本的制度安排，或推廣政府支持的制度安排。政府主要職能是在保證公平公正公開競爭的前提下，對制度運轉進行有效監督并適時進行完善。

“自下而上”式小城市發展路徑中，許多制度安排如農村家庭承包責任制、鄉鎮企業改制等最初都表現為自發性、需求誘致性的制度創新，在既成事實的基礎上，大部分為政府所接受，并將民間基層的制度創新在全國范圍內加以完善和推廣，整個路徑演進是先“自下而上”、再“自上而下”的政府供給主導型制度創新。同時，政府注重強化與推廣意識形態、價值觀念、倫理規范等非正式約束在民間制度創新中的作用。在借助經濟、法律、行政手段實施制度創新時，政府既保證了自身權威性，又兼顧到公眾意愿。制度創新本意不在于像以前那樣全面實行政府“剛性替代”，而在于市場擴張，即通過直接參與市場的形成和運作，實現對不發育或殘缺市場的“柔性替代”。

隨著我國市場經濟體制的逐步完善，由“自上而下”式小城市發展制度安排演化為國家宏觀調控下的“自下而上”式小城市發展制度安排，從而大大推進了小城市發展進程。設市標準適時調整和大量撤縣建市導致了小城市數量急劇增加，城市總人口快速提高，城市化進程加快。與此同時，相應的制度創新，如要素流動創新、農地制度創新、城建投資制度創新及其它涉及戶籍管理、市民擇業、子女就學等多方面的制度系統創新，都充分顯示了制度因素對小城市科學發展的推動作用。

三、“自組織發展”：小城市科學發展的制度合力

在“自上而下”式小城市發展進程中，政府扮演了小城市投資者和實施者的角色，并使小城市在遵循城市規劃的前提下自我發展。然而，在“自下而上”式小城市發展過程中，投資主體呈現出多元化，城市發展的自發性特征十分顯著，而地方政府因為在管理權限和管理能力上較為有限，對小城市發展的調控能力也就受到限制，許多地區小城市發展進程缺乏自組織機制調節系統。

從經濟學角度來看，小城市在其發展之前或發展初期進行科學長期總體規劃，并以此為依據進行配套的城市基礎設施建設，初始集中投入較大。但從城市發展動態過程來看，科學規劃能夠明顯降低小城市發展進程中的補償投入和更新建設成本。也就是說，建構小城市發展的自組織機制，就能夠降低或減少小城市發展進程中擴展及改造的邊際成本。盡早建構小城市發展的自組織機制，對于保持或提高城市發展過程中的社會效益、環境效益，維持小城市科學發展也是必要的。西方發達市場經濟國家及國內某些經濟發達地區的實踐經驗表明，只要能夠提供有效率的制度供需安排，“自下而上”式小城市發展狀態由自由放任到組織化的有序發展潛力完全可以變成現實。

我國傳統計劃經濟體制框架已經解體，然而計劃經濟慣性依然存在，尤其在城鄉交流、城市管理等方面，傳統計劃體制痕跡大量存在。目前，我國仍然存在著城鄉分割制度，農村勞動力到城市就業仍然受到各種主觀和客觀因素制約，農村剩余勞動力轉移并沒有像劉易斯所說的那樣，由農業部門向城市非農業部門合理有序流動，而是被固化在農村狹小的耕地上，城鄉人口遷移呈現出非均衡性、非市場性和非公平性的特征。

實踐證明，制度安排對小城市科學發展的影響，主要體現在以下這些方面：促進農業生產效率的提高，使得農業部門在維持本部門再生產的同時產生農業產品剩余和勞動力剩余，為非農產業和小城市科學發展提供制度推力；促進國民經濟工業化和非農化，為吸收農村剩余勞動力創造必要的制度拉力；農業部門要素流出與非農部門要素流入形成的制度合力，進一步促進城市基礎設施發展，滿足城市人口集聚對城市公共產品供應和不斷增長的需求。

小城市走科學發展道路，即要走政府引導與市場推進相結合的道路。一方面，積極推進傳統體制改革，創造市場化的城市發展新機制，充分發揮市場在小城市科學發展進程中的基礎性調節作用，促進小城市按市場規律健康、有序、快速地科學發展；另一方面，政府要根據本地產業、人口、區位和環境的特點，有效地彌補市場競爭的缺陷。也就是說，小城市科學發展必須由政府制定出總體規劃，對人口增長、產業布局、規模擴大等，實行必要的宏觀調控。

推進小城市發展動力機制是多元的，既有“自上而下”政府行政推動力量，也有“自下而上”企業、個人的民間自發力量；既有工業化力量，也有市場化力量。由于沒有充分發揮市場機制的作用，我國長期存在城市化滯后的局面。因此，我們不僅要繼續借助工業化推進城市化，更要以市場化推進城市化。只有充分發揮市場機制的作用，才能更好地引導鄉鎮企業向小城市集中，吸引農村剩余勞動力進城務工經商，動員企業、個人等多方面力量參與小城市建設與發展，構建小城市科學發展的制度合力，為營造社會主義和諧社會創造制度保證。

四、小城市科學發展制度建構原則

“自下而上”式小城市發展路徑不僅是中國城市化進程的重要組成部分，也是中國社會經濟結構轉換進程的重要組成部分。隨著市場機制的進一步完善，“自上而下”和“自下而上”二元城市發展路徑并存的格局將走向市場機制下的一元城市發展路徑。對于中國小城市發展路徑的轉軌

過渡及向目標模式的并軌，政府應能做出前瞻性的預見和安排。目前情況下，政府應進行合理指導，適當調節。具體來說，小城市科學發展制度建構應當體現如下幾項原則：

主體協同原則，即民間自發行為與政府自主行為協同原則。“自下而上”式小城市發展路徑是一種自發誘致型制度創新，其發動主體基本是民間力量，然而作為二元社會經濟結構轉換關鍵所在的小城市發展過程不能想象缺少政府行為的后果，過多或過少的政府干預都將直接影響到“自下而上”式小城市發展過程。政府介入目的是為了支持、引導和保證“自下而上”式小城市健康有序發展，形成小城市科學發展自我強化的“路徑依賴”，而不是抑制和干涉民間主體的積極性。“自下而上”式小城市發展路徑，政府自主行為主要體現為制定發展規劃，參與或監督公共設施的開發與管理等。

目標兼容原則，即就業目標與效益目標兼容原則。就業問題是我國跨世紀的頭號問題，“自下而上”式小城市發展興起的根本原因在于農村大量剩余勞動力進城尋找就業門路的推力所致．因此“自下而上”式小城市發展應當擔負起吸收農村剩余勞動力的歷史重任，大力發展勞動密集型產業。但是，就業目標的實現不能以犧牲效益目標為代價，而應追求良好的社會效益、經濟效益和生態效益，增強小城市經濟持續發展實力和長期勞動力吸收能力，保證小城市科學發展。

內外統籌原則，即外延擴張與內涵發展統籌原則。改革開放以來，我國“自下而上”式小城市發展路徑基本上屬于外延擴張式城市發展模式，即通過擴大現有城鎮規模和建設新的城鎮，推進小城市發展。在城市化滯后、就業壓力大的情況下，外延擴張式小城市發展模式也只是權宜選擇。然而，我國地區之間差異十分顯著，各地區應根據本地區區位特點、發展背景、產業優勢，著力提高小城市綜合效益。這是因為經濟效益差是“自下而上”式小城市發展面臨的另一現實窘境，早日實現外延型城市發展模式向內涵型城市發展模式轉變是“自下而上”式城市發展路徑從根本上改變鄉土特征和提高城市經濟輻射功能，增強小城市科學發展的必然選擇。

平等開放原則。我國“自下而上”式小城市發展總體上屬于傳統體制外的城市化路徑，城鄉分割、非農產業發展、城市發展與國家產業政策調整相脫節。二元戶籍管理制度將進入城市的農村人口視為非城市正式居民，封閉性的城市戶籍制度使農村進城人口不能獲得正式城市居民身份，這不僅使他們不能享受城市文明，連他們的子女也難以獲得與城市居民子女同等的就學和就業等發展機會。改變這種封閉的歧視的政策不僅是實現社會公平目標的基本要求，也是提高小城市人口素質的有效舉措，更是構建和諧社會的必然選擇。

鑒于我國小城市發展現狀，其未來發展的基本思路是實現農業規模經營與農村產業非農化、農村城市化與小城市建設體制三個環節的適度同步發展；與此同時，在制度上逐步實現大部分農業剩余勞動力徹底的職業轉換、地域轉移和身份轉換，才能推動小城市向科學方向發展，為構建社會主義和諧社會提供基本保障。

(作者單位：中國人民大學)

[責任編輯：浩宇]