內蒙古小城鎮發展道路的選擇

燕　珍

我國農村人口占絕大多數，而小城鎮處于“鄉首城尾”，是溝通城鄉的橋梁和紐帶，這一特點，決定了小城鎮在中國現代化和城市化進程中具有獨特和不可替代的作用。對于內蒙古這樣的欠發達地區來說，建設小城鎮，提高城市化水平，是建立起能夠推動當地經濟發展的新秩序，改善和提高經濟發展環境，推動區域經濟發展的必由路，推動城鎮化進程也是內蒙古自治區實施西部大開發戰略的重要舉措，因此自治區各界政府一直非常重視小城鎮的建設。

一、內蒙古城鎮化建設現狀分析

內蒙古自治區現有縣城（旗縣政府所在地）69個，建制鎮496個。農村城鎮化推動著鄉村工業的集聚發展和結構升級，有利于實現農業現代化生產；為農村剩余勞動力轉移提供了廣闊的空間，成為吸納農村剩余勞動力的“蓄水池”;能有效地克服農民收入徘徊和停滯的局面，拉動農村居民的消費需求和投資需求;打破原有城鄉隔絕的格局，使農村由封閉走向開放，成為轉變農民生活方式和觀念的“催化劑”。

2003年內蒙古的城鎮人口比重為44.74%，城市化發展速度高于全國平均水平，2002年城鎮基礎設施全年投資達45億元，比上年增長28.6%，這表明內蒙古的城鎮化水平已進入加速發展期。但隨著小城鎮建設步伐的加快，城鎮化過程中出現的問題和矛盾越來越突出，主要表現在：

（一）盲目建設

在推進城市化進程中，一些地方脫離實際、盲目跟風，處于亂上規模、鋪攤子的無序狀態之中。有些地方“鄉改鎮”、“縣改市”、“盟改市”等行政區劃調整，只重視地域的向外擴張，刮起了一陣“圈地風”；有的旗縣甚至把小城鎮新增多少建筑面積作為一項重要指標來考核，有的還訂出時間表，提出幾年再造一個新城。似乎誰建的樓越多，誰就越強；誰鋪的攤子越大，誰就越好。

（二）小城鎮規模偏小，質量不高

具體表現在：第一，人口少。從總體上講，我區建制鎮的規模都比較小，除了旗縣政府所在城關鎮（縣城）大多有數萬人的規模，有的甚至超過10萬人外，有些建制鎮不到萬人。第二，忽視相關產業的發展。城鎮規模小導致經濟結構單一，支撐小城鎮發展的產業基礎薄弱，第三產業發展落后，就業機會少，小城鎮經濟發展缺乏內在動力，經濟效益差。第三，千鎮一面，沒有變化。“進鎮迎面一個場，政府門前一塊坪，沿著大河一條路，順著公路一條街，各家各戶貼瓷磚，樓上住人樓下店”，這已成為不少地區進行小城鎮建設時所遵循的經驗。在建筑風格上，許多地方沒有任何特點。第四，缺乏必備的配套設施。有些小城鎮在擴地建路、蓋房造屋后，卻將必備的配套設施，如排水、供電等淡化了。第五，空間規劃混亂。在急功近利、短期行為的驅使下，一些小城鎮內部工業、商業、住宅等各項功能區分不盡合理，工廠、住宅混雜，影響居民正常生活。

（三）建設資金缺乏

小城鎮的建設資金主要來自于土地收益和社會投資，但目前無論是哪一種資金來源都面臨一定的問題。首先是依靠土地獲取收益的空間越來越小；其次是信貸渠道不暢；再次是民資后勁不足。

（四）土地管理存在不少問題

首先，現行土地制度制約了小城鎮的發展。土地產權制度既不完整又很模糊，既不利于農業的穩定發展，又造成了鄉鎮企業和小城鎮的規模效益和聚集效益難以形成，他們共同制約著小城鎮的健康發展；土地使用制度與流轉制度市場化程度很低，市場對土地資源的配置還未能起到基礎性作用，大大減弱了市場化力量對小城鎮發展的推動作用；土地制度缺乏規范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮的發展。其次，土地規劃與其它規劃的銜接較差。小城鎮發展規劃是一個綜合規劃，它包括城鎮總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等，這些規劃必須相互協調、相互銜接。然而，在實際操作中，這些規劃不但協調性差，而且也沒有銜接好。第三，進鎮農民承包地的流轉問題。第四，土地置換政策不明確。第五，戶籍制度改革基本沒有啟動。傳統的戶籍制度導致小城鎮流動人口進城務工、回村居住、以工為主、亦工亦農的“兩棲”生存方式。這些流動人口的職業雖已轉變，但沒有實現空間上的遷移。現行法律要求農民進鎮落戶必須放棄承包地而且不給予補償，使得農民進入小城鎮不僅失去他們實際上已經占有并受益的土地產權，而且，由于目前的社會保障制度不涵蓋農村，因此失去土地對農民而言還意味著失去生存保障，制約了農民進鎮的積極性。

二、內蒙古城鎮化發展的對策措施建議

（一）突出重點、擇優培育，建設一批中心強鎮

內蒙古小城鎮的建設要遵循城市化規律，分類指導，突出重點。內蒙古有69個縣城，加上每旗（縣）都有在歷史上形成的1～2個中心城鎮，共有100多個旗（縣）域中心城鎮。它們是旗（縣）域內的政治、文化、經濟中心，也是小城鎮建設的重點。旗縣經濟布局要從實際出發，統籌考慮，以旗縣駐地為重點，積極扶持和大力培育交通條件好、區位優勢明顯的100個中心城鎮進行重點扶持，形成產業集聚，實現人口的轉移和集聚，促進小城鎮發展從數量型向質量型轉變，使之真正成為城市與農村的接合部，為推進城鄉經濟一體化進程發揮重要作用。

（二）大力發展城鎮經濟

推進城鎮化，必須始終堅持以經濟建設為中心，不斷增強城鎮的經濟實力，提高吸納農村人口的能力。要立足于城鎮功能定位，發揮比較優勢，形成合理的產業布局和各具特色的城鎮經濟。

加大鄉鎮企業結構調整力度，擴大就業機會。鄉鎮企業是農村剩余勞動力轉移的重要渠道，要大力發展農村二、三產業，努力提高農村工業化水平，以工業化帶動城鎮化。鄉鎮企業布局適度向農村小城鎮集中，加快小城鎮的發展。在扶持壯大一批技術型鄉鎮企業集團的同時，要支持發展勞動密集型企業，以提供更多的就業機會，為農村剩余勞動力轉移創造條件。

加快推進農業產業化經營，培育農村剩余勞動力充分就業的內部載體。目前應抓住機遇，加快推進農業產業化，把農業產業化作為帶動農村剩余勞動力充分就業的一個突破口加以發展。本著先易后難、重點推進、由點到面、逐步實施的原則，以現有的農業產業化龍頭企業為依托，搞好農牧產品深度開發和多層次增殖，發展農牧業產業化企業，延長產業鏈條，盡可能創造就業機會，帶動農村牧區剩余勞動力充分就業。

（三）發展獨具特色的專業鎮

在小城鎮的規劃和建設中，應強調“突出特色，優勢互補”，把發展重點放在旗縣所在地和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，使之成為特色鮮明、協調發展的專業鎮。由于專業鎮大多是依托特色產業或專業市場而成長壯大的，因而具有“一鎮一業”的塊狀經濟特征，成為縣域經濟發展的增長點。內蒙古東部地區可著重發展以森林、旅游、邊貿、煤炭、畜牧業等為特色的專業鎮；中西部地區著重發展以鋼鐵、稀土、建材、鹽化等為特色的專業鎮。

（四）改善城鎮環境

一要加強城鎮生態建設和保護。要把生態建設放到更加突出的位置，走城鎮建設與生態建設相統一、城鎮發展與生態容量相協調的城鎮化道路。二要加強城鎮污染綜合治理。要把城鎮污染綜合治理作為城鎮建設的重要任務，增強環保意識，加強環保設施建設，提高環境治理標準，改善城鎮環境質量。

（五）加強城鎮管理

一要加強城鎮規劃管理。要高標準、高質量地編制好各類城鎮規劃和城鎮體系規劃，加強城鎮規劃對城鎮建設和發展的調控和指導，健全城鎮規劃實施機制。二要加強城鎮建設管理。城鎮建設要堅持“先規劃、后建設，先設計、后施工，先地下、后地上”的原則，城鎮建筑的設計要從塑造城鎮整體形象出發，把城鎮建筑的民族傳統、地方特色和時代精神有機結合起來。三要加強城鎮流動人口的管理。要適應城鎮化進程中人口流動加快的趨勢，改進對流動人口的管理制度，引導人口有序流動，避免流動人口大量聚集帶來的各種社會問題。

（六）形成有利于促進城鎮化的體制和政策環境

一要改革戶籍管理制度。要按照中共中央、國務院11號文件的要求，以形成有利于人口合理有序流動的管理體制為目標，加快戶籍管理制度改革步伐。二要培育勞動力市場。堅持城鄉統籌就業的改革方向，逐步建立統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場。三要完善用地制度。按照既有利于保護耕地、節約土地，又有利于促進城鎮化的原則，妥善解決城鎮建設用地的供需矛盾，在逐步縮小農村居民點建設用地總規模的同時，適度擴大城鎮新增建設用地規模。四要建立投融資新體制。堅持市場化的改革方向，充分發揮各級政府財政性資金的導向作用，逐步形成城鎮建設投資主體多元化格局。