內蒙古生態移民面臨問題及其對策思考

初春霞　孟慧君

一、內蒙古生態移民戰略的提出及實施

內蒙古生態移民工程，啟動于20世紀90年代末。1998年第一期生態移民工程，主要是為減輕陰山北麓生態脆弱區人口對生態環境的壓力，項目總投資1億元，計劃移民1.5萬人，分3年完成，現已完成投資6000萬元，移民近6000人。2001年內蒙古開始了大規模的生態移民，根據《實施生態移民和異地扶貧移民試點工程的意見》，以政策引導、群眾自愿的原則，在全區范圍內對荒漠化、草原退化和水土流失嚴重的生態環境脆弱地區實施生態移民。并且提出從2002年開始，內蒙古將在6年時間內，投資上億元實施生態移民65萬人。

內蒙古生態移民的基本思路，是以生態經濟學原理為指導，從可持續發展的戰略高度兼顧經濟實力、經濟發展、人民生活、環境保護四個方面，有計劃、有步驟地實施生態移民工程。一是在指導思想上，要充分認識生態移民對保護生態環境和對人類社會經濟可持續發展的重要意義，重視并加強生態移民工作；二是在工作方法上采取政府引導的策略，引導不適宜人口居住地區的居民從保護生態環境和改善自身生存條件出發，主動自覺自愿實施遷移；三是突出重點區域，主要抓好阿拉善的沙化區、烏蘭察布市山區（干旱區）及錫盟草原退化區的生態移民；四是在工作進程上，既要積極，又要穩妥，既把生態移民當作當前一項緊迫的任務，又要作為一項長期任務，做好打持久戰的準備。

內蒙古生態移民作為一種地方建設戰略，是以盟（市）級為基本規劃部門，以旗縣為承辦法人來實施的。目前生態移民主要有幾種模式：整體搬遷，集中安置；開發人工綠洲安置移民；生態園區型移民。截至2003年，全區生態移民總規模已達29萬人?？傮w來看，內蒙古生態移民戰略的實施，使遷出地生態環境得到了休養生息；使部分貧困人口實現了易地擇業脫貧；促進了地區產業結構調整；加快了農牧區基礎設施建設和城市化進程，對振興民族地區經濟，實現生態、經濟、社會協調發展發揮了重要作用。

二、生態移民戰略有效實施面臨的主要問題

（一）“移民新村”受水資源瓶頸的約束

目前內蒙古移民工程的設計規劃和實施方案不夠科學，表現為：第一，在內蒙古移民工程的規劃實施細則中，便于“五通”（通路、通水、通電、通話、通廣播電視）的地方被確定為移民點，至于地下水的儲量以及是否符合未來的城鎮化布局等問題的考慮欠缺。第二，移民村基本上都在建設配套的飼草料基地，而開墾的后果如何，則極少有人問津。如齊日哈圖生態移民村，選址在賽罕塔拉和二連浩特之間。計劃移民1千戶（人口超過4千人），以戶均養羊200頭（折算），需要配套建設2萬畝以上的水澆草料基地。如果該項目按計劃如期完成，齊日哈圖將成為牧區的新型城鎮之一。然而，這一移民新鎮未來能否持續，卻面臨著巨大隱患：即水資源匱乏、環境容量有限。齊日哈圖生態移民村位于蘇尼特古河道，而目前，蘇尼特古河道上已經有10個鄉鎮蘇木，位于上游的賽罕塔拉鎮已經處于地下水嚴重超采狀態，齊日哈圖又是邊境口岸城市二連浩特市的供水水源地。而大規模的生態移民，又以耗水型項目為主體，必將給原本水資源短缺的地區帶來巨大壓力，為遷入區經濟社會發展埋下隱患。

（二）資金投入渠道單一，投資效益不高

資金的投入是生態移民能否成功的重要保障，移民搬遷、遷入區的基礎設施建設、土地資源開發等，都需要大量的前期投入。目前，內蒙古地區生態移民的資金投入仍以政府為主、自籌為輔。資金投入渠道的狹窄，使得生態移民投資的規模偏小、水平較低，嚴重影響了生態移民的效果。

（三）遷出區出現新的生態破壞

生態移民的目的是為了恢復和保護生態，可如果移民后造成新的生態破壞，那就與國家的生態移民政策背道而馳了，若任其發展，必將影響到生態工程的實施效果和地區經濟的可持續發展。

據對烏海市禁牧移民工程實施情況考查，全市共有203．96萬畝草場，退化面積占96％。為有效制止風蝕沙化、水土流失，從2002年12月起，實施全市禁牧，并對有草原使用證和農業戶口的純牧戶實施禁牧搬遷安置。然而，實地調查后卻發現，牧民搬遷后空出的草場上，到處是正在施工的小煉焦廠、小陶瓷廠和小硅鐵廠。而新建的幾個移民點，也位于正在荒漠化的草場上。出現新生態破壞的主要原因，是缺乏對生態移民工程全面而深刻的認識，僅把生態移民工程看作是單純的人口搬遷，而忽視了遷出區生態環境的治理及移民搬出后生產和生活的穩定。只有做到將搬遷與治理相結合，對搬遷后的土地及時退耕還林還草、封山禁牧，盡快恢復生態環境，才能真正達到搬遷一方群眾、致富一方群眾、恢復一方生態的目的。

（四）移民村建設貪大求新、追求政績

在生態脆弱的西部地區，通過有步驟、有計劃地實施生態移民工程，無疑是解決生態退化和農牧民生活困難的最佳選擇。然而內蒙古中部的一些移民村，由于地方政府不顧實際情況，貪大求新，追求政績，移民戶的房子蓋得十分漂亮，但給當地政府和移民戶都加重了負擔，移民住進漂亮的房子后，無力再拿出充裕的資金來發展生產，結果，漂亮的移民村與移民戶貧困的生活極不相稱，移民工程搞成了面子工程、形象工程。

（五）移民過渡期的貧困問題

移民過渡期的貧困問題是指移民搬遷后三年左右時間在經濟、文化、社會心理等方面面臨的貧窮和一系列不適應問題。它包含兩個方面的含義：一是物質上的，指移民在過渡期的經濟貧困；二是文化精神上的，指過渡期移民在文化精神上表現出的困惑與不適應。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關鍵。若不從長遠發展的角度來解決經濟貧困；從文化心理上加以調適；從精神素質上加以培養，移民的搬遷樂業就會打折扣，潛伏下來的歷史問題就會成為區域社會經濟發展的一個永久“瓶頸”。

（六）對草原游牧文化認識上的誤區

在牧區生態移民過程中，對草原游牧文化存在著認識上的誤區：一是只要不放牧，就等于放棄民族傳統文化；二是牧區畜牧業、少數民族文化等同于“落后”，必須對它進行“改造”或予以放棄。這兩種錯誤認識，在一定程度上影響了生態移民戰略在草原牧區的有效實施。

四、有效實施生態移民戰略的對策思路

（一）生態移民要全面規劃、統籌管理

第一，生態移民要統籌規劃，量力而行。移民點的確定，不僅要考慮通路、通水、通電、通話、通廣播電視等基礎設施狀況，而且要考慮當地環境容量特別是水資源承載力的大小。第二，科學定位、統籌管理。移民村的定位是一個多目標、多因素、多功能的綜合體，是對一個地區帶有長遠性和全局性的謀劃定位。第三，實施方案的確定，要堅持自愿就近、以地為本、多元發展的原則；堅持走綜合治理，開發式扶貧的路子，積極培育好主導產業，促使移民脫貧致富；要考慮群眾的心理和經濟負擔能力，確保搬遷移民達到搬得出、穩得住、能致富的目標。第四，移民村的基礎設施建設上，要堅持有形資產（經濟基礎設施）與無形資產（社會基礎設施）并重。不僅要保證移民村水、電、暖、道路橋梁等經濟基礎設施建設的高質量，還要花大力氣在文化、教育、科學技術等部門的建設上。

（二）尋求多種資金籌集途徑

生態移民需投入的資金較多，而且在一定時間內沒有明顯的經濟回報，為此必須采取相應的資金籌集措施。第一，探索移民扶貧，爭取扶貧資金投入；第二，把生態移民與發展生態旅游結合起來，爭取旅游資金投入；第三，擴大對外開放，爭取外資投入。一是以生態移民的名義，爭取國際上、政府間優惠貸款的支持；二是結合旅游等有較好投資回報的開發項目，爭取國內外民間投資對生態移民的支持。

（三）生態移民與產業結構調整和城鎮化戰略相結合

第一，在移民遷出地區，要結合退耕還林還草，在減少糧食播種面積的同時，大力發展草產業。第二，在遷入區，要通過發展特色農業、農產品加工業和第三產業，創造更多就業崗位，促進農業剩余勞動力的轉移。第三，生態移民工程與城鎮化戰略實施要有機結合、統籌規劃。

（四）重視人力資本投資，走“文化移民”道路

第一，在移民村、鎮的建設中，要調整投資結構，注重教育投資，注重人力資本的積累，努力提高移民的綜合素質。第二，多方位、多層次地對移民進行技術和知識培訓，讓移民比較系統地學習和掌握一些文化基礎知識和生產生活技能。第三，增強市場意識、積累市場經驗。第四，同時重視對移民子女的教育，讓適齡兒童全部享受義務教育?？傊挥型怀鲆泼窠逃尼槍π?、實用性和移民子女教育的義務性，才能從根本上提高移民的文化層次和謀生能力，使移民安居樂業，逐步走出貧困。

（五）樹立科學發展觀與正確政績觀

第一，要在科學發展觀的引導下，完善干部政績考核機制，推行生態審計制度，明確“環境保護也是一種政績”的思想，使對干部政績的考核真正做到全面、客觀、公正。第二，完善對領導干部施政過程的監督機制，要發揮群眾監督和輿論監督的積極作用，對群眾反響強烈的虛假政績、形象工程，要及時、嚴肅地進行查處。第三，堅持生態經濟協調發展觀，將節約用水、清潔生產、污染治理、循環經濟、生態產業與移民村的建設緊密結合起來。

（六）建立移民社會保障制度

移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生活、生產將面臨巨大的風險和困難。如何解決移民安置中存在的問題，保證移民目標的順利實現，除了有關部門的移民安置政策外，要從根本上長久地保持移民生活安定，就必須為移民設置一道“安全網”。因此，構建和運行移民社會保障制度，可以為移民順利度過過渡期提供制度層面上的根本保障，對保持社會穩定有重大的現實意義。根據當前生態移民的具體現狀，移民社會保障制度的具體項目可包括：移民社會養老保險、移民醫療保險、移民社會救濟以及移民社會互助。