內蒙古“三農”面臨的問題及其解決途徑

王關區

一、內蒙古“三農”面臨的問題分析

（一）農民收入水平相對低下，收入增長速度不斷下降；2004年農民的現金收入增幅較大，主要是糧食漲價等不太穩定的因素支撐的

2003年，內蒙古農民人均純收入為2268元，而全國同期為2622元，全國水平比我區還要高出15.6%;2002年，內蒙古農民人均純收入為2086元，而全國同期為2476元，全國水平比我區高出18.7%。其實，我區農民人均純收入一直低于全國的水平，而且這種差距有擴大的趨勢。特別是前幾年，我區農民人均純收入的絕對值也出現下降，如2001年我區農民人均純收入為1973元，比2000年低65元，比1999年少30元，比1998年還要低9元；2002年終于結束了農民人均純收入絕對值下降的局面，但僅比2000年增長了2.35%、增幅很小。2003年較2002年農民人均純收入的增幅較大，為6%。2004年前三季度，我區農牧民人均現金收入2052.59元，同比增長23.7%，增幅快于上年同期14.6個百分點。2004年前半年，我區農牧民人均現金收入為1335.83元，同比增長28.93%，增幅加快21.4個百分點，實際增長23.5%(扣除價格因素，下同)；全國農民人均現金收入1345元，同比增長16.1%，實際增長10.9%，同比加快8.4個百分點；與全國相比，內蒙古農牧民人均現金收入低近10元，實際增長速度快12.6個百分點。在2004上半年我區農牧民人均1335.83元現金收入中，非生產性的農牧民家庭財產性收入和轉移性收入分別為11.76元和68.9元、同比分別增長63.03%和1.21倍，兩項增量之和對現金收入總增量的貢獻率為14.1%，非生產性現金收入增長的主要原因是國家新出臺的糧食直補政策和退耕還林還草補貼政策的兌現，兩項合計增量為34.85元，占全部非生產性現金收入增量的82.31%；上半年農牧民人均工資性收入為183.19元、同比增長36.02%，工資性收入增加額對現金收入增長的貢獻率為16.2%；農牧民家庭經營性現金收入為1071.99元，同比增長22.78%，家庭經營性收入對整個現金收入增長的貢獻率為66.35%，其中第一產業對現金收入增長的貢獻率為60.9％，而第一產業現金收入增長的主要原因是出售農畜產品的現金收入大幅度增長，由于農畜產品價格普遍上漲(上半年農畜產品物價指數上漲了11%)的拉動作用，使得農畜產品出售數量大增，現金收入也隨之大幅度增加，上半年我區農牧民人均出售農畜產品占到家庭經營收入增加量的95.16%。

可見，我區2004年農牧民人均現金收入的較大幅度增長主要是建立在糧食、肉類、禽蛋、食用油等農畜產品及其加工食品的普遍漲價的基礎之上的，2003年四季度以來糧食、禽蛋等價格上漲30%多，肉類、食用油等價格上漲也有20%多。而進入2004年三、四季度以來糧食、肉類、禽蛋等價格的上漲勢頭逐漸緩解，食用油等價格已出現回落；糧食等農畜產品價格上漲態勢的延續時間以及它們保持較高價位的時間都是變數很大的，自然主要依托糧食等農畜產品價格上漲而拉動的農牧民收入的增加也是不穩定、難持久的。再則農牧民可供出售的農畜產品量也是有限的，特別是貧困的農牧戶剩余的農畜產品很少或者沒有，價格再高對其增收的作用也微乎其微。另外，糧食等農畜產品價格上漲的同時，化肥、農藥、農膜、農業灌溉用水、農用電、農用柴油、良種等農用生產資料響價格也在上升，2003下半年以來化肥、農藥、農膜等的價格上漲均在20%左右，農用柴油、良種等的價格上漲更多一些，還有農牧民生活日用品的價格也有不同程度的提高，這樣農牧民生產成本上升、生活費用增加，即在總收入增加的同時、總支出也在增加，收支相抵，凈收入或純收入就少了。

（二）農村及農業產業結構的調整滯緩，且農業及種植業結構調整、退耕還林還草與維持糧食綜合生產能力的穩定提高在一定程度上產生了矛盾

內蒙古農村牧區工業化、城鎮化水平低，產業結構優化升級的步履遲緩。國內生產總值三次產業結構，內蒙古2003年第一產業為19.5%、第二產業為45.3%、第三產業為35.2%,比全國同期第一產業高4.9%、第二產業低6.9%。鄉村勞動力從業結構，內蒙占2002年第一產業為82.35%、第二產業為6.50%、第三產業為11.15%，與全國同期相比第一產業高16.43%、第二產業低8.88%、第三產業低7.55%。產業結構的合理化、高極化，主要在于隨著農牧業剩余勞動力向第二、三產業轉移，第一產業的比重減少而第二、三產業的比重增加。內蒙古的三次產業結構與鄉村勞動力從業結構，不僅低于全國的水平、也低于一些西部省、市的水平，表明內蒙古農村牧區產業化、工業化、城鎮化還是非常落后的。

農業部門結構、種植結構及產品結構逐步改善，結構調整優化的速度相對緩漫。內蒙古農業的部門結構逐步向合理化的方向演進，農林牧漁結構中“農”的比重從1985年的63．90％經1990年的65.7%與1995年的62.0%降至2000年的56．8%、進而又下降到2003年的50.4%；“牧”的比重從1985年的29.2%經1990年的29.6%與1995年的34.0%升至2000年的37.8%、進而又上升到2003年的40.1%；林業、漁業的比重也呈升勢。然而內蒙古農業部門結構調整優化的速度相對緩慢，從1980年到2001年農業部門結構中農、牧的比重，內蒙古的“農”僅下降了不到一個百分點、“牧”上升了十點一個百分點，而全國的“農”下降了八點五個百分點、“牧”上升了十三點九個百分點。

由于退耕還林還草工程的實施，耕地面積的減少，特別是種田比較利益的下降等，內蒙古農作物的總播面積由1999午的607．7萬公頃減少到2003年的574.9萬公頃，減少了32.8萬公頃。由于種植業內部結構及其產品結構的調整優化，糧食作物占農作物總播面積的比重由1999年的81.5%下降到2003年的70.5%，降低了十一個百分點；2003年，我區糧食作物、經濟作物和以飼草料為主的其它作物種植結構由上一年的73.8:17.7:8.5調整為70.5:18:11.5。說明經濟作物、飼草料作物的種植比重增加了，種植結構有了一定程度的改善。

然而，退耕還林還草工程必須實施，草原森林區域濫墾出的耕地、水土流失嚴重地域的坡耕地、沙漠化劇烈地區的耕地等，應該退下來還林還草。農業產業結構優化、種植業結構調整等，符合農業與農村經濟的發展規律，還必須進行下去。當前應該做的工作是，嚴格耕地保護，杜絕浪費、合理征用;在水土條件優越的平原農區，新開發一些耕地;加強農田水利基本建設和中低產田的改造，大力推廣普及先進的農業生產模式和管理制度等，從而提高糧食單產，使我區的糧食單產由目前的225公斤左右提高到全國平均水平的300公斤左右，實現農業特別是種植業的高產、優質、高效、綠色、安全，鞏固并提高糧食的綜合生產能力。

（三）農業與農村的投入嚴重不足，表現為財政投資較少，金融、信貸資金缺乏，農民自身的投入能力極其有限等

內蒙古農業支出占財政支出的比重，2002年為8.83%，比1980年低12.73%，比1990年低4.32%，比1995年低1.23%，比2001年還低1.54%，而2003年內蒙古農業支出占財政支出的比重為7.55%,比2002年還要低1.28%,內蒙古農業支出占全國農業總支出的比重，1995年為1.79%，2000年為1.75%，2003年為2.03%,可見，內蒙古農業支出占財政支出的比重逐年下降的勢頭更大，內蒙古農業支出占全國農業總支出的份額也很小，農業與農村經濟的財政支持力度微弱。

近年農村金融體系對農業與農村經濟的信貸支持力度不但沒有加強，反而有所下降。隨著國有商業銀行的經營戰略調整，除農業銀行外，其它幾家國有大商業銀行基本不向農村發放貸款;農業銀行的市場定位也逐漸從農村轉向城市、由農業轉向工商業，除發放部分農業開發與扶貧貸款，對農村資金的投入大幅度下降，而還留在農村的網點主要是吸納存款、使農村資金外流;郵政儲蓄是農村資金向城市流失的重要通道;農村信用社實質上也沒有把全部資金投入農村與農業;作為政策性的農業發展銀行職能單一、資金有限，主要在支持糧棉油等農產品的流通部門。農業信用社已成為農村及農業貸款的主要、單一、壟斷性的機構，農村信用社的農業貸款余額占全部金融機構農業貸款的比例，當前達到80%以上。然而，農村信用社資金實力有限，加之其產權不清、管理混亂、規模較小、資金利息成本高、結算渠道不暢以及吸收農戶的存款增加而向農戶貸款的比重在下降等，使得農村信用社對農業與農村經濟發展的資金支持能力不強。內蒙古農村信用社給農戶的貸款占其存款的比重，由2000年的72.33%減少到2002年的71.43%，降低了近1個百分點，說明農村信用社的資金投向亦存在非農化的傾向、農村資金通過農村信用社也有一定的外流。

二、內蒙古“三農”問題的解決途徑

（一）千方百計地增強對農業和農民的直接補貼與間接支持的力度

我國及其內蒙古對農業和農民的間接支持與直接補貼都遠遠低于世界的水平，在WTO“綠箱政策”與“黃箱政策”的基礎上，研究制定實施對弱質產業農業、弱勢群體農民、落后區域農村保護、補貼、支持的具體辦法，是促進“三農”發展特別是增加農民收入的重要環節。當前正在試行的把過去通過流通領域對糧食等的大宗農產品實行的間接補貼，改為對生產銷售糧食等大宗農產品的農民的直接補貼，這是一種很好的辦法，可以在一定程度上扭轉國家對糧食的補貼大部分被流通部門享有，農民得到的實惠很少的不良狀況。其實，既應該進一步建立健全農業的保護價制度，也應該制定實行對農民的直接補貼制度；除了糧食的直接補貼，還可以嘗試根據農戶承包經營的耕地面積，按畝制定標準定額（如一畝多少元人民幣），由政府給予農民家庭直接的現金補貼。

（二）有效增加農業與農村的投入

切實貫徹“多予、少取、放活”的方針，千萬百計地增加對農業及農村的投入，是實現農業與農村經濟可持續發展、走出農民增收難困境的基本保障。各級政府要繼續增加對農業基本建設、農村基礎設施建設與生態環境保護建設的財政投資，且隨著GDP的增長、財政收入的增加，用于農業與農村的財政支出在總支出中的比重要以一個科學合理的速度不斷增大，而不是減少。加速推進農村信用社的改革完善，增強其生機活力特別是對“三農”的信貸支持能力，同時規范特別是增強農業銀行、農業發展銀行等金融機構為農業與農村服務的職能，開拓農村、農業、農民的保險業務，逐步建立健全農村商業性與政策性相結合的金融體系，從而大幅度增加農業與農村金融資金、信貸資金的投入，使農業與農村資金短缺、投入不足的不良局面有所改觀。吸引社會各界對農村進行資金、技術、人才的投入，鼓勵其到農村發展第二、三產業，發展集約化、規模化、產業化的第一產業。引導、激勵農戶自身增加生產性的投入，提高其發家致富的積極性。

（三）切實貫徹農業減免稅費的政策，有效防止農民負擔的反彈

從2005年開始我區全部減免農業稅的政策要切實貫徹執行，同時要避免農民負擔以其它的形式再度加重。由于越是落后地區農業稅就越是其財政收入的主要來源，若減少了農業稅率與稅額，便使其原本的“吃飯財政”更加捉襟見肘，這樣就可能影響農業稅費制度改革的深化與完善，甚至會引起農民稅費負擔的反彈。所以，能夠同時調動中央政府、地方政府相廣大農民的三個積極性，是農業稅費制度改革進一步完善的主要目標與重要內容，也是走出“黃宗艾羲定律”(即稅費每改革一次，農民負擔就反彈一次，加重一次)怪圈的好辦法。

（四）將農村社會化服務體系的建立健全，與農業產業化和規模化的推進、農村合作經濟組織的發展有機結合起來

內蒙古要做精第一產業，發展集約化、現代化的大農業，就必須有發達的農業服務業、完備的農村社會化服務體系作為前提與基礎來支撐，國外發達國家農業發展的經驗、國內農業先進地區的現實已證明了這一點。隨看我國市場經濟的發展、人民生活水平的提高，特別是加入WTO以后，農業的市場競爭越來越激烈，農產品既要經歷國內市場的挑選、也要接受國際市場的檢驗。小規模、傳統型、低技術含量的小農經濟及其質量較低、特色不明顯、缺乏一定批量優勢的農產品，在劇烈的市場競爭中只能處于不利的地位，也不能滿足我區城市擴張與第二、三產業大力拓展的需要；而發展農業服務業，建立產前、產中、產后成龍配套的農業社會化服務體系，便可以很有效地提高農業的技術化水平、標準化水準及其由服務紐帶連接而成的農業規模化優勢，從而逐步實現農業的優質化、特色化、社會化及集約化、現代化，大幅度地提高農產品的市場競爭能力。

農業社會化服務體系的完善要與農業產業化的拓展結合起來。實現農業的產業化、集約化，既需要龍頭企業的帶動，也需要農業社會化服務體系的支撐。建立“企業加基地加農戶”的農業產業化發展模式、強化龍頭企業的服務功能是非常重要的，要把龍頭企業服務功能的放大與農業服務業的發展有機結合起來，將龍頭企業的服務作為農業社會化服務體系中的重要因素、關鍵環節之一，從而使農業社會化服務體系與以農業產業化為動力、紐帶而形成的農業及其相關產業群快速高效、協調持續地發展。

（五）著力推進農村的工業化、城鎮化

工業化、城鎮化水平低下，是內蒙古農村經濟發展相對落后的主要原因，也可以說是內蒙古生態環境惡化的原因之一。加速推進工業化、城鎮化，不僅有利于內蒙古經濟增長率的上升，有利于居民特別是農民收入水平的提高;同時也有利于生態環境的保護建設與改善，因為解決我區沙漠化、水土流失等最主要生態環境問題的根本出路，主要在于有效減少人口對草原、森林、耕地等農業資源的直接壓力，轉移一大批農牧民從事非農產業。

內蒙古農村必須走一條有特色的新興工業化道路，要發展生態產業、綠色產業及環保產業(生態農業、生態牧業、生態林草業、生態工業、綠色食品產業、生態旅游業等），同時不斷推進產業升級，實現傳統產業及新興產業的集約化、生態化及信息化，由粗放型、掠奪式的生產方式向集約型、持續式的生產萬式轉變。具體地說，第三產業，要大力拓展草原文化產業、生態旅游業等的特色優勢產業;第二產業，在發展生態工業和環保產業的總體框架下，著力提高絨毛加工業、乳品加工業、糧食加工業等的綜合素質與競爭能力，增加優質高效的符合環境標準產品、綠色加工食品等的有效供給量，最大限度地減少工業“三廢”的排放量，逐步推進清潔生產、循環經濟;第一產業，要大力發展生態農業、生態畜牧業、生態林業、生態草業等，生產優質高效的綠色食品、有機食品及特色產品，同時涵養草原、耕地、森林等資源，遏制沙漠化與水土流失，改良生態環境。

（六）實行“政農分開”，切實保障農民的生產經營自主權，真正將農業與農村經濟放開、搞活

農戶既是生活單元、也是經濟單元，一個農戶其實就是一個自主經營、自負盈虧的市場主體、小型企業，工業上實行“政企分開”，農業上也應該講究“政農分開”。各級政府尤其是基層政府不應以“調整結構”、“建設工程”、“搞開發”、“辦基地”等借口，剝奪農民對土地(耕地、草場等）的承包權以及承包期內的使用權，不得干涉農戶種什么、養什么等的生產經營自主權。總擔心農民自己走不好，總想拉著、甚至趕著他們走，今天讓農民這么干、明天又讓農民那么做，這樣的做法往往事與愿違、造成不良的后果，農村實際工作中如此的例證還是較多的。其實農民是理性的、也是聰明的，在現實經濟、社會、生態條件約束下農民所做出的生產經營方案選擇也一般是合理的;農民知道什么產品市場前景好就應該生產什么，農民也懂得農田干旱了就多澆水、草場退化了就少養畜。農民需要的是全面周到的服務，準確及時的信息、誠懇平等的指導、真實有效的示范，需要的是一個健康有序的農村經濟社會發展的好環境。