農村義務教育：問題、成因與對策

包宗順

摘要：農村孩子上不起學、骨干教師大量外流和城鄉辦學條件差距不斷擴大，是當前農村義務教育領域的突出問題。與經濟發展水平相關的財政經費投入不足、地方政府在學校布局調整上的失誤是問題產生的重要原因。當前政策調整的目標，應是讓全體社會成員盡可能公平地享有義務教育的權利和資源，推進義務教育的均衡化發展。

關鍵詞：農村；義務教育；均衡發展

中圖分類號：G4文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0064—04

繼農業稅減免之后，農村義務教育已成為社會各界關注的新熱點。正因為如此，當溫家寶總理在今年的政府工作報告中對農村教育作出承諾時，會場內外反應熱烈。事實上，人們不僅僅希望貧困地區的貧困學生能享有免費的義務教育，更希望中國農村所有的孩子都能盡快享受免費的義務教育。因為，對農村家庭來說，子女教育的負擔遠比農業稅費負擔要沉重得多，子女教育支出不僅是農村貧困家庭不可承受之重，也是絕大多數農村家庭的難以承受之重。3月上旬，筆者參加省委聯合調查組，就當前江蘇農村，特別是蘇北農村義務教育中存在的突出問題及其成因展開了專題調研，并在此基礎上形成了一些思考。

一、突出問題

當前，蘇北農村義務教育確實面臨不少問題，最突出的集中在以下五個方面：

第一，農家子弟上學難、上學貴。農家子弟上學難體現在兩方面：一是農村家庭經濟負擔重。在蘇北貧困地區農村家庭，供一名小學生讀書，每年雜費、代辦費等負擔得好幾百元；供一名初中生讀書，每年家庭支出負擔需2000多元。二是學校離家遠。過去，行政村的規模比現在小得多，且村村都辦有小學，多數村還有初中，農村中小學生上學還是比較就近的。近年來的鄉村合并和隨之而來的教育布局調整，使中小學數量急劇減少，造成了農村中小學生上學路途太遠、安全系數小、交通成本高、家庭經濟負擔重的問題。由于學校離家太遠，一些小學一年級的學生便不得不實行寄宿制。雖然學校為寄宿小學生專門配備了生活老師，但無疑大大增加了農村中小學生家庭額外的經濟負擔。

第二，初中生輟學、流失嚴重。雖然我國幾年前便對外宣布如期實現了“基本普及九年義務教育”，但正如2004年中央黨校教師在全國16個省區進行的一項調查報告中所指出的：“實際情況遠沒有那么樂觀。為了應付‘普九年審，一些鄉鎮政府和學校不得不弄虛作假，許多地方農村學生的輟學率，比統計數字要高得多”。統計數據顯示，江蘇全省1998年由小學升入初中的有91．76萬名學生，但2001年卻只有81．16萬人從初中畢業，中途流失達10．6萬人，初中生流失率為11．55 %。這是全省的平均數，在經濟欠發達地區，這一比率還要高得多。據江蘇省政府教育督導團的調查，僅2003年9月～2004年2月的半年間，徐州市農村就有8206名初中生輟學。該調查報告同時還指出，在另外一些輟學更嚴重的地區，初中階段三年的輟學率可能要超過20％。

第三，農村優秀教師大量外流。大量優秀教師外流的主要原因是工資待遇偏低。以連云港市為例，全市各縣教師工資中的省津貼、補貼大都執行的還是1996年的標準。即便按此標準，截至2003年底，全市仍累計欠發省津貼、補貼41317萬元。由于中小學教師津貼、補貼不能足額發放，教師醫療保險、住房補貼、福利費等合法權益得不到保障，導致教師人心思走，僅近兩年全市流失教師即達1181人，且流失的大都是農村中小學的骨干教師，嚴重影響了農村義務教育的教學質量。蘇北的徐州、淮安、鹽城、宿遷等市，優秀教師外流的情況也與連云港市大體相當。

第四，城鄉辦學條件差距不斷擴大。與一些城市學校新落成的豪華校園、氣派的室內體育館、先進的多媒體教學設施相對照的是，在蘇北的許多農村中小學，一個班七八十名學生擠在一間教室里上課、一張雙人床睡4個學生，是較為普遍的現象；至于圖書、實驗儀器、體育器材、教學用電腦等難以及時添置更新，實驗課程不能正常開設，甚至連教師日常辦公用品都無法保障供應的情況，都不鮮見。

第五，教育負債沉重。教育負債成為當前我省各地普遍存在的現象。從我們調查的幾個市情況來看，截至2004年底的統計，連云港市各類中小學負債16億元，鹽城市教育負債總計19．98億元，宿遷市截至2003年底的全市教育負債9億多元。當一些地方政府不愿承擔相應的教育負債責任，而將債務負擔全壓在學校身上時，學校法人不僅常被推上法庭的被告席，學校、家庭也常遭債主的封門逼債，嚴重影響了正常的教學秩序。

二、成因分析

蘇北農村義務教育之所以出現上述種種尖銳的矛盾和問題，原因是多方面的。有地方經濟發展水平滯后的原因，有政府對教育經費投入不足的原因，也有教育非均衡化發展的原因，更存在現行財政收入分配體制不合理、地方財權與事權不對稱的深層矛盾，等等。分析起來，主要有以下七個方面：

原因之一：地方經濟發展水平滯后。研究結果表明，越是經濟基礎薄弱的地區，貧困家庭所占比例越高。比如在蘇北地區，農村傷殘和生活特困家庭所占比例高達8％，部分家庭子女在義務教育階段已充分享受低保救助政策的情況下仍感困難。據省社科院農村發展研究所2002年進行的一項問卷調查結果顯示，蘇北地區初中適齡者失學率高達18．6％。在全部初中適齡失學者中，雖有覺得“成績不好讀也無用”的，有“打工掙錢圖實惠”的，有“本人不愿讀”的，但最令人關注的是有23％的初中輟學者是因“費用太高讀不起”的。這次調研中我們也注意到，各地政府、各級教育行政部門和學校，都非常重視貧困家庭學生的入學問題，并積極采取減、免、緩交學雜費等措施，對特困家庭、低保家庭、多子女家庭進行幫扶，但這些措施尚未能從根本上解決這些家庭子女“上學難”的問題。

原因之二：教育經費投入不足。這里有三層含義：一是全省教育經費總體投入不足。有資料顯示，1985年世界各國教育投入占GDP比重的平均水平是5．2 %，其中，發達國家平均水平是5．5％，發展中國家平均是4．5％，欠發達國家平均水平是5．5％。2003年，我國教育投入占GDP的3．4％，而江蘇平均為2．7％，教育經費投入強度總體上低于全國。二是地方政府教育經費投入不足。從調查情況來看，整個蘇北地區，非但沒有1元錢的中小學公用經費撥款，而且政府挪用學校雜費發工資的現象也較普遍。連云港市2004年全市中小學雜費被挪用760萬元，南通市2001～2004年間共挪用學雜費6226萬元用于發放教師省以下津貼和補貼。這樣做減少了農村中小學校公用經費，影響了學校的正常運轉和發展。三是高等教育和義務教育投資結構不合理，尤其是省級財政，把過多的財力投入到高等教育領域，擠占了義務教育

階段的財力資源。

原因之三：義務教育的非均衡化發展。對絕大多數家庭來說，“上學貴”主要體現在“擇校費”上。現在基本上都是獨生子女家庭，家長們個個都“望子成龍”心切，再加上就業形勢日益嚴峻的壓力，許多家庭為使自己的孩子不輸在“起跑線”上，從小學，甚至從幼兒園便開始擇校，而每次擇校都要投入幾萬元，一路擇校直至大學，能不貴嗎?當前社會上擇校成風，不是家長們的錯，而是現行教育非均衡化發展導致的直接后果。形成教育非均衡化發展的原因是多方面的，首先是政府投入的非均衡化。改革開放初期，鄧小平從“文革”造成人才“斷層”的實際出發，為了滿足早出人才、快出人才的現實需要，提出辦一批重點學校。于是，各地紛紛集中當地的人力、財力和物力資源，興辦重點中學、重點小學，這是形成教育非均衡化發展的歷史原因。應該說，在當時的歷史條件下，讓一部分學校先“優”起來不失為一種明智之舉。但在今天，宏觀環境已經發生了很大變化，繼續這樣做就可能帶來很多問題。其次是經濟發展的非均衡化。蘇南、蘇中、蘇北經濟發展水平存在巨大差距，這同樣也在教育投入水平上反映出來。對照省級教育現代化學校標準，蘇南絕大部分縣市已全面實現教育現代化，而蘇中、蘇北則相去甚遠。在這些地區，許多學校沒有現代教育設施，多數學校在課程安排上不能按新的課程標準要求正常開設。20世紀50一60年代，為了加快蘇北地區基礎教育事業的發展，一大批蘇南、南京的優秀青年教師被派往蘇北地區，這對充實蘇北的師資力量、提高蘇北的教學水平發揮了巨大作用。但如今，隨著地區間經濟發展水平的懸殊，教師收入差距的拉大，欠發達地區中小學教師紛紛“孔雀南飛”，流失現象日趨嚴重。蘇北的優秀教師向蘇南流，農村的優秀教師向城市流，低年級的優秀教師向高年級流，成為近幾年來教師流動的大趨勢。再次是所謂的創建、評比活動，往往對教育的非均衡化起了推波助瀾的作用。過去是為了創建國家級、省級的重點學校和示范學校，而今則是為了評上四星級、三星級學校，各地政府不得不將有限的地方人、財、物力資源，集中投向重點中小學校，從而進一步擴大了城鄉義務教育辦學條件的差距，加劇了地方教育的非均衡化發展。

原因之四：學校布局調整過快過急。近年來推行的集中辦學、規模辦學，本意是將農村的中小學集中辦在各方面條件較好的小城鎮，以解決辦學自身遇到的許多矛盾和困難。同時，由于實行計劃生育而導致的農村中小學生源減少，也是進行學校布局調整的原因之一。但從實踐效果來看，一些地方顯得有點操之過急。1995年時，江蘇全省共有小學27062所，至2004年時，全省小學僅剩6723所，比1995年減少了75 9，6以上。不少地方將學校布局調整到每鎮只設1所中心小學，全鎮范圍內的小學生全都要集中到鄉鎮中心小學上課，學校與家庭的距離比過去增加了數倍，給農家子弟入學帶來極大困難。一些青年農民為了接送孩子上學，不得不放棄外出打工的念頭，直接影響了這些農村家庭的經濟收入。這也許是一味追求集中辦學、規模辦學者所未曾考慮到的“新增社會成本”，而這些成本，恰恰是要由那些處于相對弱勢地位的農民家庭來承擔的。

原因之五：某些地方政府的“卸包袱”行為。由于財政困難，一些地方政府便“窮則思變”，采取名為“辦學體制改革”實為“卸包袱”的措施。有的市將當地的三星和四星普通高中、省級示范初中、省級實驗小學等社會聲譽好、教學質量高的名牌學校全部改為所謂的“公辦民營”，政府不再投入，包括教師工資在內，學校實行自收自支。由于名牌效應，這些學校不愁招不到學生，于是，凡想進這類學校讀書者，都須交納高額的擇校費。據了解，現在一般的“行情”是：普通高中，四星級每生2．5萬元，三星級每生1．8萬元，公辦民助初中最高“培養費”為每學期2000元，公辦民助小學最高的“培養費”為每學期800元。有些市則采取漸進式“辦學體制改革”，即對優質名校實行一校兩制，逐步擴大名校內公辦民助的比例。還有些地方的名牌學校，在招生時隨意擴大計劃外招生數，以便收取更多的擇校費。這樣做的結果，一方面導致統招分數線被人為拔高，加大了學生的考試壓力，給其造成了沉重的課業及心理負擔；另一方面，由于交錢太多，遠遠超過大多數農村家庭的承受能力，無形中將農家子弟擋在了優質教育資源的門外?！?/p>

原因之六：不切實際的超財力的校舍擴張。近幾年來，一些地方過分強調集中規模辦學，過分強調優質教育資源的擴散效應，大興土木進行名校擴建。隨著一座座豪華氣派校園的落成，基建投入負債的償還卻出現了問題：原指望收取地方教育費附加來償債，卻因農村稅費改革取消了地方教育費附加的征收而成泡影；“一費制”政策的出臺和實施，又有效抑制了學校的亂集資、亂收費行為；分學期收取擇校費措施的推行，也使得一些學校還貸的資金鏈出現斷裂?，F在，各市教育系統為完成“普九”、“改?！?、“創建”、“布局調整”等任務，許多已是“債臺高筑”。

原因之七：財政收入分配體制不合理。現在，縣級政府承擔的教育經費投入責任與其財力不相匹配，責任遠遠超出了能力。在許多縣財政收入僅為“吃飯財政”的情況下，實行“以縣為主”的教育投資體制，實在是勉為其難。以連云港市新浦區為例：2004年，全區財政供養人口5938人，其中教育部門3337人，占56．2 %；全區當年一般預算收入1．6億元，教育經費投入9252．4萬元，已經占全區財政一般預算收入的58％；如果要解決教師的全部工資、基本福利和學校的公用經費，則需支出1．2億元，要占到財政一般預算收入的75％，這顯然是不可能做到的。

三、對策建議

當前農村義務教育中顯露的突出矛盾和問題，是多種社會、經濟因素長期交互影響的結果。在調查中我們高興地看到，化解義務教育中的矛盾和問題，已引起省委、省政府決策者的高度重視，并正向這個目標邁進。今年，省財政將拿出12個億，專門用于蘇北欠發達地區農村教師和鄉鎮公務員省標補貼的發放，此舉無疑將有利于抑制蘇北農村教師的外流。同時，我認為，當前政府在制定義務教育政策時的立足點或基本出發點，應是讓全體社會成員盡可能公平地享有義務教育的權利和資源，著力推進全社會義務教育的均衡化發展。為此，特提出以下對策建議。

第一，盡快落實“兩免一補”措施。按照溫家寶總理在今年“兩會”政府工作報告中提出的要求和教育部等部委文件精神，盡快對全省農村家庭經濟困難學生實行“兩免一補”；重點扶持蘇北農村地區家庭經濟困難學生的就學?？紤]到經濟欠發達地區的財政狀況，為保證這項措施在全省各地落實到位，對蘇北地區和革命老區，省財政應有相應的轉移支付，并嚴格監督各地?？顚Ｓ谩?/p>

第二，規范“公辦民營”和民辦學校。所謂的

“‘名校辦民?！保钱斍皩W校高收費并導致農村的孩子上不起學的主要根源。2004年，省城調隊的調查顯示，全省在校初中學生中，擇校生占31．7％，小學擇校生占24．7％。13個省轄市中，擇校生比例最高的是南通市，初中生擇校比例高達73．1％，小學為55．3％；這些擇校生絕大多數是由于名校改制為民辦學校而帶來的直接后果。目前，真正的民辦學校寥寥無幾，幾乎所有能夠吸引學生擇校的民辦學校都是由公辦名校所辦，或直接由公辦學校轉制而來，這些學校錄取的學生全都成了“高價生”、“擇校生”。名校辦民校，特別是利用小學和初中的優質義務教育資源轉辦民辦學校，嚴重違背了義務教育的辦學宗旨，嚴重損害了廣大群眾尤其是農民群眾的根本利益。因此，建議省政府盡快出臺政策文件，遏制“名校辦民?！毙袨?，尤其是要明令禁止利用優質的義務教育資源辦民校。已經改制的和占用名校資源舉辦的民辦學校，要限期改為公辦學校。

第三，再花5年時間，先農村后城市，全省逐步全面實現免費義務教育。亞洲開發銀行的報告指出：全球190多個國家中，已有170多個國家實現了免費的義務教育，除了發達國家外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉、尼泊爾等國，也都實行了免費義務教育。從可能性分析，中國完全具備這樣的國力與財政能力。據初步測算，江蘇全面實施免費的9年制義務教育，約需政府追加財政投入37億元，這與政府免征農業稅所追加的財政投入大體相當。從2001年實施農村稅費改革，到2005年全省全面免征農業稅，花了5年時間。建議再花5年左右的時間，也即從2006年開始，到2010年時，全省全面實施免費的9年制義務教育。江蘇作為沿海經濟發達省份，作為將力爭在全國實現“兩個率先”的省份，完全有能力、有財力在較短的時間內全面實施免費9年制義務教育。在蘇南一些有條件的地方，則可在全國率先實行12年制免費義務教育，大幅度提升全省人民的整體文化素質。

第四，取消創建和評星制度，制定義務教育階段學校建設的統一標準。為促進各地區教育事業均衡化發展，應取消現行的創建和評星制度。衡量一個地區教育的發展水平，應以縣、市教育行政主管部門為考評對象；在考評的內容上，不是由“重點學?？荚u系列”轉變為“星級學校考評系列”，而是應制定義務教育階段學校建設的統一標準，考核教育行政主管部門所負責的縣或市義務教育階段學校建設統一標準的達標率，并根據經濟與社會發展狀況和政府投入財力的能力，適時修改和提高義務教育階段學校統一建設標準。毫無疑問，這樣做將更有利于促進我省教育的發展，尤其是教育的均衡化發展。

責任編輯：王清明