“審計風暴”冷思考

“風暴”通常指刮大風而且往往同時有大雨的天氣現象，用來比喻規模較大而氣勢猛烈的事件或者現象。今年６月２３日，當國家審計署審計長李金華所作的審計工作報告，將一個個“觸目驚心”的審計結果公之于眾之后，立即在全國引起了巨大反響。由于這一報告披露了從中央預算管理、中央基本建設預算管理、中央部門預算執行、稅收征管、專項資金使用、財政資金投資效益，到金融機構資產負債損益、原國家電力公司巨額經濟責任等問題的“審計清單”，其火力之猛，威力之大，讓人觸目驚心，媒體將其稱之為“審計風暴”，怎么也不為過。

但是，自然界的“風暴”有其發生和消失的特征。它的發生很難預測，它來勢兇猛，“風暴”過后又風平浪靜，風平浪靜之中又孕育下一次的“風暴”。作為關乎國計民生，關乎最廣大人民根本利益大事的國家政治生活，我們不能期待靠這種“風暴”來解決問題。今年的“審計風暴”就不是第一次。記得去年６月２５日，同樣是“鐵面審計長”的李金華，在向全國人大常委會所作的《關于２００２年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，以較大的力度，披露了審計過程中發現的問題，當時就已經被媒體稱為“審計風暴”。而在今年的審計報告中，去年已經榜上有名的單位仍然出問題。例如，去年審計了國家林業局挪用和貪污３３００多萬，而這次又查出來國家林業局下面的單位手段更惡劣，變更項目來騙取財政資金。像這樣的部門、這樣的系統屢查屢犯，說明如果不從根本上解決問題，“風暴”過后肯定還會有“風暴”。因此，“審計風暴”不能不引起人們的冷靜思考。

黨的十六大指出，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。建設社會主義政治文明，最根本的就是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。作為國務院組成部門的各部委，各直屬單位，它們是在“中央”的“眼皮子底下”工作的，通過審計，居然暴露出那么多“觸目驚心”的問題，說明黨的領導還需要加強，還有不到位的地方，還有比較軟弱的地方；財政的錢是人民的“血汗錢”，怎樣花，人民應該有發言權，但在審計過程中暴露出國家部分政府部門花人民的“血汗錢”，有很大的隨意性，有的甚至將財政資金變成了部門的“小金庫”，成為少數人謀求私人利益的工具，這說明人民當家作主還沒能夠充分的實現；財政預算、財政預算的執行、財政決算等等均有法律的嚴格規定，然而，“審計風暴”暴露出國家部分政府機關并沒有嚴格按照諸如《預算法》等法律法規辦事，說明依法治國還沒有得到完全的落實。因此，“審計風暴”的屢屢發生，再一次呼喚我們進一步加強社會主義政治文明建設。

我國憲法明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是人民代表大會，人民代表大會是國家最高權力機關。建設社會主義政治文明，就要落實人民代表大會“最高權力機關”這個地位。

根據憲法的規定，人民代表大會的權力集中表現在四個大的方面。首先，要落實人大的立法權。人大及其常委會賦有制定、審議、修改、通過法律，審查行政法規的權力。人大作為民意代議機關，要站在最廣大人民根本利益的立場上，制定出高質量的“良法”。在我國原有的法律法規體系中，有很多屬于部門立法，部門立法很難擺脫部門利益的痕跡。最后形成“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”的尷尬局面。因此，各級人大及其常委會要加大對行政部門制定的法規的審查力度。這是從最一般的意義上來談這個問題。而對于這次“審計風暴”暴露出來的問題，反映出我國在預算立法方面還存在一些問題需要我們去完善。例如，由于預算決算機制不夠完善，預算編制程序不盡合理，導致政府財政部門提交人大及其常委會審議的預算決算大都簡單粗糙，在審議者和被審議者之間存在嚴重的信息不對稱狀況，這給人大及其常委會的監督工作帶來困難。因此，加強預算立法，完善預算機制，轉變預算編制程序和規范財政資金的發放，就成為人大立法工作一項需要解決的問題。又如中央對地方的轉移支付，已經占到中央財政支出的很大比例。例如２００３年中央給地方轉移支付的資金達８０００多億，占中央支出的５２．７％，占地方財政總支出的５０％左右。這么大數目的轉移支付，長期以來卻缺乏法律法規的規范。由于缺乏法律法規的規范，導致中央財政轉移支付存在著隨意性。數千億的資金該分給誰，分給哪些項目，只能由少數部門（有時甚至變成少數人）說了算。這就在客觀上形成了“跑部錢進”局面的出現，為少數部門、少數人的腐敗預留了較大的空間。因此，應該出臺規范轉移支付的法律法規。

其次，要落實人大的任免權。政權機關領導人應該得到人大的實質性任免。這是人大及其常委會代表老百姓選舉自己的當家人的神圣職責，是實現人民當家作主的重要一環。十屆人大選舉李金華為國家審計署審計長，事實證明人大為老百姓選了一個很好的當家人。但有些部門卻利用手中的權力謀求部門的小利益，損害國家和人民的利益，這與該部門的領導人有直接或者間接的關系，人大對這些領導的任免應該賦有一定的責任。

第三，要落實人大的重大事項決定權。例如，政府的預算案、決算案，人大應該進行實質性的審議和表決。政府花多少錢，如何花，應該人大說了算。“審計風暴”暴露出人大在審議政府預決算案的過程中還存在諸多的問題。

例如，這次審計報告指出，７個部門采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金９６７３萬元。如國家林業局調查規劃設計院等４個單位編造、變造７份“林業治沙項目”貸款合同，套取財政貼息資金４１５萬元；４１個部門擠占挪用財政專項撥款和其他有專項用途的資金１４．２億元，主要用于建設職工住宅、辦公樓和發放各類補貼。如１９９９年以來，國家體育總局動用中國奧委會專項資金１．３１億元，其中用于建設職工住宅小區１．０９億元，用于發放總局機關工作人員職務補貼和借給下屬單位投資辦企業２２０４萬元；一些部門預留預算資金問題比較突出，有預算分配權的部門年初大量預留資金，造成資金分配隨意性大，不符合部門預算改革的要求；此外，中央單位的基本建設和事業發展專項資金閑置問題比較普遍。抽查２３個部門管理的４３個基本建設和事業發展專項資金項目，截止２００３年底，財政部累計撥款３１．１４億元，項目實施單位實際僅使用１２．６１億元，資金閑置達１８．５３億元，占項目預算撥款的６４．７４％。

在決算方面，根據全國人大常委會和國務院的要求，審計署對國務院２４個部門２００３年度決算（草案）進行了審簽。從審計情況看，部門決算編報不真實、不規范的問題仍然存在，主要是少報收入和結余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額４０．５４億元。

這些部門為什么能夠通過虛報人員、編造虛假項目等方式來套取財政資金呢？為什么能夠將大筆的財政資金預留或者閑置在那里呢？為什么能夠在決算中少報收入和節余、虛列支出，少匯甚至漏匯資金呢？人大每年都會審議政府預決算案，而且每年都會很容易的通過政府的預決算案。因此，出現這些問題，除了財政資金管理方面的漏洞外，與人大對政府的預決算審議、預算執行情況審議不夠嚴格不無關系。

目前，人大審議的政府預算，看到的預算只是少數幾個部門的預算，還看不到所有政府部門一級預算單位的預算，而且大量的預算外支出往往沒有列入到預算之中，這就必然給人大對預算的審議留下很大的盲區。此外，財政部門提請人大審查的預算草案過于粗略且缺乏比較詳細的說明資料。這種預算方案內行看來太簡單，外行根本看不懂，人大代表和專門委員會難以掌握作出判斷所必需的信息，要對預算作出認真審議監督是有困難的，因此只能走過場通過了事。由于預算編制時間短促，內容粗糙，預算被人大審議通過后，在執行中任意改動預算，任意進行調整的情況也十分常見。這種做法，使預算的權威性大打折扣，也使預算的剛性約束蕩然無存。

因此，人大應該加強對財政和預算的監督，緊緊盯住、管住政府的錢包。政府花多少錢，錢從哪里來，花到什么地方，是否花得公平、合理、有效，都不應該逃過人大的眼睛，這是人大代表人民監督政府的最重要的形式之一。

最后，就是要落實人大的監督權。

“一府兩院”由人大選舉產生，對人大負責，受人大監督，因此，人大及其常委會是最高國家權力監督機關，也是唯一法定的權力監督機關，有權力監督“一府兩院”按照人民的意志行事。而人大的監督，最實質、最關鍵、也是對老百姓最要負責的，就是對財政，對預算執行情況的監督。“審計風暴”暴露出來的問題，說明人大對政府的監督還缺乏力度。

在聽取了決算報告和審計報告后，６月２４日，全國人大常委會對決算報告和審計報告進行審議，１００多位全國人大常委呼吁腐敗問題要有下文，明年聽取審計報告的時候，建議要有個附件，把今年審計揭露的問題，改得怎么樣，對違法違紀人員行政處分和法紀追究結果怎么樣，要作為附件印發給常委會與會人員。從這條被廣為轉載的新聞中，我們可以看到，全國人大常委對于去年國家審計報告的處理情況知之甚少，這就說明我們已經有了“審計風暴”，但還缺乏“問責風暴”。全國人大常委們的呼吁，使我們看到了“問責制”的希望。

這里的“問責制”，首先是指對弄虛作假、違法違紀的當事人的責任追究。按照審計法的規定，被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。因此，對審計暴露出來的問題，除了紀檢監察機關要追究當事人的黨紀和行政責任外，司法機關則應當主動跟進，啟動司法程序，依法追究刑事責任。

從人大的角度來看，人大履行監督權力，就是除了督促司法機關追究刑事責任外，還應該追究被審計單位的領導們的責任，無論什么部門出現重大問題，主管領導必須承擔相應的領導責任、管理責任、用人失察的責任等。具體來說，人大可以啟動質詢程序，要求審計中出現重大問題的部門的領導人到人大說明情況。按照憲法規定，全國人大常委會組成人員在常委會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院及其各部、各委員會的質詢案，受質詢機關必須負責答復。如對財政部、國防科工委就可以直接啟動質詢程序。而對于特別嚴重的問題，人大還可以啟動特別問題調查程序。按照憲法規定，人大常委會認為必要的時候，可以組織關于特別問題的調查委員會，并且根據特別調查委員會的報告，作出相應的決議。比如對長江堤防“豆腐渣”工程問題，就可以考慮啟動特別問題調查程序，對出現的問題一查到底。人大的這些剛性監督手段，不一定要時時起用，事事啟用，但在腐敗高發期，在反腐敗的關鍵時期，適時啟用，一查到底，可以起到震懾作用，特別是對部門的高官，可以起到預警的作用，促使他們認真履行自己的職責。

當然，“審計風暴”帶給我們的思考不僅僅這些，有許多問題需要我們以此為契機著手解決。例如如何加強對財政資金的管理？如何增強審計部門的獨立性和權威性？如何將所有的公共部門都納入到國家審計的視野？如何監督審計部門的審計活動？等等諸如此類的問題還很多。我們不可能期待通過一次“審計風暴”就能夠解決所有的問題。我們也不期待時時出現什么“風暴”，但我們期待能夠以“審計風暴”為契機和突破口，通過實實在在的工作，使國家的政治生活步入常態，這也許就是政治文明的真諦。