比金融風險更加兇險

梁　朋　張冉燃　孫春龍

提起還債，內蒙古達拉特旗蓿亥圖鄉的紀檢書記郭誠一臉苦惱：“要賬的碰破了頭，年前那幾天，每天都有百十號人上門討債，最多時樓道里有四五百人站著。就連鄉里的舊三菱和舊吉普車都被頂了賬。”

這個由兩個貧困鄉合并而成的小鄉，如今已經背負了1200萬元的債務。

而像郭誠一樣苦于巨額債務的官員，在中國地方政府中并不稀少。

2003年，寧夏開展撤并鄉鎮工作，原來隱藏的債務問題浮出水面：查明鄉村兩級負債達到75124．9萬元。

2004年上半年，安徽省人大常委會在全省范圍內組織開展縣鄉財政情況調查，查明截至2003年底，安徽省縣鄉政府負債約313億元，縣均負債2．29億元，鄉均負債753萬。

有關調查表明，即便是東部發達地區，也有許多地方政府負債，嚴重者甚至資不抵債，陷入“破產”境地。一些地方政府因還不上債被告上法庭。

政府負債逐漸由經濟上的困難而影響到政治上的威信。一些地方政府債臺高筑，迫使黨和政府很多政策和措施在執行中難以首尾兼顧，成為中國經濟改革和社會發展過程中的壓力和掣肘。

地方政府債務泛濫成災

長期以來，地方政府大多對債務問題諱莫如深，既不愿說，也說不清楚。但隨著一些地方機構改革與各地對政府負債的清理，發現各級政府負債已經成為普遍問題，由村、鄉、縣市到省概莫能外。

據四川省政府研究室的資料顯示，截至2003年底，全省由省級政府承諾償還或直接作為債務主體借入的債務總額達394．36億元。

在東部某沿江經濟發達省份，截至2001年末，當地各級地方政府的逾期債務達到280億元，逾期率高達29％。

安徽省的一份統計表明，1995－1999年；安徽省阜陽市財政債務總計11．1億元，到2002年尚有債務余額7．8億元。

2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣(市)財政收支狀況進行審計調查發現，截至2001年底，49個縣(市)中有37個累計瞞報赤字10．6億元。49個縣(市)累計債務達163億元。

2001年，據農業部統計，中國鄉級債務已達1776億元，平均每個鄉鎮負債400萬元。但從目前各地的一些典型調查的結果看，這個數據還是非常保守的。

重慶市萬州區的調查統計表明，2002年萬州區鄉鎮債務高達8．86億元，平均每個鄉鎮債務近900萬元。

另據湖北省農經管理局統計，2001年底全省的村級債務總額達到192．5億元，平均每村60．9萬元，90％以上的村負債。襄樊市2002年年底村級債務為30．67億元，幾乎村村都有債務，村平均債務達51．1萬元。

越窮債越多

在各級政府普遍負債的背景下，政府債務仍然在滾雪球，呈現出債務規模日益擴大、地區越窮債務負擔越重、層級越低債務壓力越大和隱性債務重于顯性債務的四大特點。

有專家估計，中國僅鄉鎮一級債務就在以每年200億元的速度遞增。

實際上，越是經濟相對落后的地區，其相對債務負擔就越是嚴重。中西部不發達地區的債務負擔要嚴重于東部發達地區，例如2001年，地方一般預算赤字縣共計731個，赤字面為35．6％。僅新疆一地，就有77個赤字縣，赤字面達90％。

作為最低一級的政府，鄉鎮財政的債務壓力是最大的。以前，鄉鎮如果發生經費困難，就會考慮向農民多攤一點來彌補，而現在稅費改革已然推開，向農民進行攤派已經不被允許，鄉鎮財政的收入維持政權運行都很艱難。

隱性負債更加不容忽視。據調查，2001年西部某省僅省一級債務就將近203億元，包括國外貸款19．3億，國債借款30．3億元，中央專項借款5．4億元，國內金融機構借款9．6億元，單位和個人借款8．1億元，拖欠職工工資14．1億元，地方政府擔保貸款、糧食企業虧損掛賬等為115．8億元，占當年國民生產總值的18．8％。但這些還只是顯性負債，如果考慮到隱性負債，僅當地32家金融機構積累的呆賬就達10多億元。

債務風險已超過金融風險

國務院發展研究中心宏觀經濟部地方債務課題組負責人魏加寧稱，目前中國地方政府債務風險實際上已經超過金融風險，成為威脅中國經濟安全與社會穩定的頭號殺手。

他說：“債務風險對于政府威信和社會穩定的影響是直接的。”

嚴格來說，地方政府債務本身并不合法，因為《預算法》規定，除國務院特批之外地方不得舉債，而國務院至今并沒有特批的案例。但在現實中，地方政府債務卻幾乎泛濫成災，造成政權運轉艱難，威脅社會穩定。

沉重的債務壓力造成地方政權運轉艱難。首先是辦公經費難以落實，導致“沒錢干事”。內蒙古五原縣套海鎮有75個干部，縣財政2003年對其核定工資7萬多元，可該鎮僅打印、復印等辦公經費就花了7萬多元。

在鄉鎮一級，不少財政困難鄉鎮的領導常為電費、電話費、交通費等辦公經費發愁，更多的地方則勉強度日，所謂“來人接待靠賒欠，用車加油領導墊”。

一些鄉村干部因為“上頭壓(壓各種指標)，下面罵(老百姓埋怨鄉鎮干部只知收稅‘不務正業)，回家老婆不說話(工資難以保障)”，因此寧愿舍棄這一“出力不討好”并且“無利可圖”的角色。鄉村干部人心思走已經是一種公開的情緒。

“沒錢干事”、“無人干事”的直接后果是鄉務、村務無人管，少數鄉村政權在事實上幾近癱瘓。而據四川省委組織部對100個鄉鎮的調查，因為負債重而無法運轉的鄉鎮占15％－20％。有能力的人不愿當村干部，造成的后果就更為嚴重。

另一個后果是政府在本應向農民提供的各種公共服務上大打折扣，導致鄉村兩級辦學、計劃生育、民兵訓練、優撫以及鄉村道路修建、農田水利、植樹造林、興辦集體福利事業等受到影響。

巨額債務更是嚴重的社會不穩定因素。在上級政府和債主的壓力下，鄉鎮政府往往把負擔轉嫁到農民身上，增加了農民的對立情緒，由此引發的上訪、告狀接連不斷。

此外，同鄉村干部一樣，農民也會采取“出走”的方式以逃避沉重的賦稅、攤派及債務。在湖北一個僅有50多人的小村，為了躲避人頭費，已經有10多人注銷了自己的戶口；成為名副其實的“黑人”(即沒有戶口的人)；荊門市有個村組，一個晚上有8戶農產乘夜幕請來卡車，將全部家當搬走，留下幾棟破房子，永久地離開了家鄉。據當地干部稱，“他們被數百萬元的村級債務嚇住了。”

出走的農民雖然避免了賦稅，但由于稅費總額并沒有減少，他們所承擔的稅費最后還者陰囀嫁到留村村民身上，留村人口的負擔面臨進一步地加重，其結果可能迫使留村農民繼續外流，惡性循環由此形成。