事業(yè)單位改革再掀“割尾巴”運動

市場化絕對不是事業(yè)單位改革的全部

賣慶典禮儀商品的黃小安被河北省某市氣象局罰了1萬元，自稱小本經(jīng)營的他說自己想不通：“氣象局說我賣氫氣球違法，國家規(guī)定不能私人經(jīng)營。但他們卻把我的生意交給了氣象局自己的經(jīng)營公司做。管著氫氣球的使用，又自己搞經(jīng)營，這是不許別人點燈，只許自己放火?！?/p>

事實上，這幾乎就是中國事業(yè)單位社會形象的典型縮影——人人不滿意的“二政府”。中國事業(yè)單位這個概念難以用英文描述，但50多年來它為國人提供了教育、醫(yī)療、科研、文娛、體育等公共服務(wù)。在提供大量就業(yè)機會的同時，也為政府和企業(yè)分擔(dān)了巨大的社會負(fù)擔(dān)。

統(tǒng)計顯示，目前中國有各類事業(yè)單位130多萬個，有工作人員2900多萬人和國有資產(chǎn)近3000億元。中國70％以上的科研人員、95％以上的教師和醫(yī)生都集中在由政府出資舉辦的各類事業(yè)單位，其各項事業(yè)經(jīng)費支出占政府財政支出的30％以上。

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所副所長高世楫告訴《商務(wù)周刊》，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的事業(yè)單位，機構(gòu)臃腫，效率低下，已經(jīng)難以適應(yīng)目前中國市場經(jīng)濟的需要，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。大量事業(yè)單位代行部分政府職能，造成政府職能范圍的混亂，導(dǎo)致宏觀調(diào)控乏力，行政效率降低，政府機構(gòu)膨脹，財政負(fù)擔(dān)加重。

“由于事業(yè)單位分別附屬于不同的政府機構(gòu)，這就造成了不同程度的行政性壟斷，導(dǎo)致市場分割和資源浪費。”高世楫說。

事業(yè)單位暴露的這些體制性問題已經(jīng)越來越明顯，甚至在某些方面造成了社會公共服務(wù)的嚴(yán)重失靈——比如醫(yī)療和教育，出現(xiàn)了社會學(xué)家所批評的反淘汰現(xiàn)象：富人不滿意、窮人又看不起病或上不起學(xué)。

現(xiàn)在，官方對事業(yè)單位最明確的改革目標(biāo)是國家發(fā)改委副主任李盛霖最近所公開闡述的，“中國事業(yè)單位改革的方向，是要建立一個能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系?！钡@個提綱挈領(lǐng)式的目標(biāo)還只是一個概念，沒有解決改革的指導(dǎo)思想和操作方向問題。從另一個側(cè)面講，這只是沖鋒號，而往哪個方向沖，目前并沒有比10年前清楚多少。

1990年代初，隨著社會主義市場經(jīng)濟戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，龐大的事業(yè)單位也第一次遭受了市場經(jīng)濟的洗禮。在“等米下鍋”的財政困局下，相當(dāng)多的事業(yè)單位為了“糊口”參與甚至完全進(jìn)入了針對自身的改革。特別是在新聞、科研、文化等領(lǐng)域，借鑒農(nóng)民兄弟承包制的經(jīng)驗，很多單位內(nèi)部以“市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的特征進(jìn)行了公司化、企業(yè)化改革，這被好事者戲稱為國家機構(gòu)改革中的“割尾巴”運動。

然而，那場事業(yè)單位擁抱市場的改革，根本動機就是為了解決自身運行經(jīng)費不足的問題，因此市場化訴求是赤裸裸的，一些單位甚至是以犧牲社會公共服務(wù)目標(biāo)來進(jìn)行市場化改革，以至于醫(yī)患沖突、教育產(chǎn)業(yè)化、計劃生育亂罰款、婚姻登記亂收費……社會上“怪胎”不斷。最終的結(jié)果是，這種“甩包袱”式的改革，不但沒有真正解決事業(yè)單位的生存問題，反倒激發(fā)了越來越深層次的社會矛盾，將改革堵在了“死胡同”。

可以說，“惟市場化”和“甩包袱”是第一次事業(yè)單位之所以失敗的重要根源。高世楫認(rèn)為，這兩種觀點目前仍然有可能左右改革的方向。

“一個有效率的社會必然是各司其職、通暢有序的，所謂‘政府的歸政府，企業(yè)的歸企業(yè)，社會組織的歸社會組織’。”但高世楫強調(diào)，事業(yè)單位改革絕非減人、全員聘用、撤銷機構(gòu)、減少撥款、改為公司或者集團那么簡單。如果理不清企業(yè)和政府的責(zé)任邊界，事業(yè)單位改革可能滑入過度市場化，“而真正的社會公共服務(wù)產(chǎn)品就有按照市場原則分配的可能，有損社會公平和國家利益，單單成就了部門利益和團體利益”。

4月3日，在《比較》雜志舉辦的一次“公共服務(wù)部門和政府治理”小型研討會上，針對中國事業(yè)單位改革的話題，美國華盛頓大學(xué)亨利·杰克遜國際研究中心講座經(jīng)濟學(xué)教授黃佩華（Christine P. Wong）指出，事業(yè)單位改革原因之一是財政不堪負(fù)擔(dān)，于是一些效益型的事業(yè)改為企業(yè)體制，比如電力、煤氣、自來水，按照市場規(guī)律運作為公眾提供生活必需品，但同時一些公益性關(guān)乎國民公平和國家目標(biāo)的事業(yè)單位，比如醫(yī)療、教育，面對市場也多多少少地擠了進(jìn)來。“每個國民身體的健康以及知識的積累，也就是個人身心的強健，一定程度上不僅是個人的利益，還是國家的目標(biāo)。如果醫(yī)療、教育這些事業(yè)單位的市場化僅僅考慮部門利益，反而損害了整體的國家和公眾利益?！睂χ袊敹悊栴}有持續(xù)研究的黃佩華女士強調(diào)，尤其在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“單為減輕財政負(fù)擔(dān)而進(jìn)行事業(yè)單位改革就尤其要當(dāng)心”。

事實上，另一個值得注意的現(xiàn)象是，惟GDP論也深入了這個改革領(lǐng)域，一些專家和官員大講事業(yè)單位所擁有的資源與對社會的GDP貢獻(xiàn)不成比例，認(rèn)為事業(yè)單位對中國GDP的貢獻(xiàn)只有5%—10%，“60%的人才，1／3的國有資產(chǎn)，國家預(yù)算開支的1／3，貢獻(xiàn)才是5%—10%，和企業(yè)的貢獻(xiàn)率沒法比。”這種比較，很容易導(dǎo)致一場以GDP為指導(dǎo)方向的改革。

事業(yè)單位歷經(jīng)市場經(jīng)濟改革，到目前為止，可以說政府的還沒有歸政府，企業(yè)的還沒有歸企業(yè)，事業(yè)單位在職能和權(quán)力方面依舊糾結(jié)不清。正如黃佩華所講，要理清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界，認(rèn)清各自的功能和特點，才好對事業(yè)單位改革謀篇布局。而現(xiàn)在進(jìn)行的事業(yè)單位改革中全員聘用制、減少財政撥款等措施，其實距離最終的改革目標(biāo)還有不少行程?！斑@是來不得盲動的?！?黃佩華提醒道，“尤其要清醒的是，市場化也絕對不是事業(yè)單位改革的全部。”