深圳體改的有限創新

地方政府的行政機制創新還有賴于中央政府的制度供給

一個歷時3年并16易其稿的地方政府改革試點方案在深圳向公眾公布。3月22日，深圳市召開了深化行政管理體制改革的動員大會，這標志著自1981年以來的深圳市第7次體制改革正式啟動。

長時間的反復醞釀顯示了此次改革的難度和妥協性。“這次改革有些問題并沒有完全解決。”深圳市政府一位不愿透露姓名的官員對《商務周刊》說。

2001年11月，深圳被中央編制辦公室確定為全國深化地方政府行政管理體制改革的5個試點城市之一，其改革的主導思想最初被概括為“行政三分”：決策、執行和監督分開。但據深圳市政府有關官員透露，這一提法“現在已經不提了”。其間，深圳曾醞釀將工商部門和質檢部門合并，地稅系統和國稅系統合并，但因未得到中央批準而放棄。

另外，據這位官員介紹，去年深圳曾研究過成立專門的公用事業監管部門，以適應公用事業民營化的趨勢，但這次改革也未涉及。

“深圳的做法是落實政府自身建設，還說不上是政治性的制度改革。”中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍對《商務周刊》說。

該方案擬將深圳市政府現有的45個局級機構撤并為35個，市政府辦公廳和組成部門22個，直屬特設機構1個，直屬機構12個。其特點一是加強了宏觀調節、削弱管制性政府部門，如分設國土資源與房產管理局和規劃局；二是加強市場監管，獨立設置安全生產監督局，將國有資產管理辦公室改為國有資產監督管理委員會，新設知識產權部門，同時，清理和規范現有執法機構，不再設立行政執法隊伍；三是完善公共服務功能，設立行業協會服務署。此外，在內部機構調整和協調機制方面也做出多項規定。

深圳市市長李鴻忠在動員大會上強調，此次改革不是簡單的機構撤并和政府公務人員配備的調整，“其核心是要在實現政府職能轉變方面邁出更大的步子”，即圍繞轉變職能、完善功能、提高效能，實現建設一個負責任、有權威、高效廉潔的服務型政府的目標，試圖以此努力來解決政府職能“缺位”、“錯位”、“越位”的問題。

具體編制此方案的深圳市編辦負責人則反復強調：“這次改革并不是‘行政三分’，但決策、執行、監督都糅合在方案里面。”

決策、執行與監督權力的有限分開，被認為有利于部門之間關系的規范化和制度化。武漢大學法學院教授葉必豐認為，中國的行政體制和世界大多數國家一樣，一直是“行政中心主義”，行政權過于集中，監督的加強并未與行政權力的擴張成正比，權力的內部自律機制也相對較弱。深圳政改的規劃者希望，通過內部機構的職責和權力的分工，在不改變人大、司法的地位和功能等政治框架下，尋求行政內部的制約機制，以約束強大的行政權，由此達到監督和約束的效果。

“權力分工主要并不是為了更好合作，而是為了更好地讓它沖突和調和，互相制約。”毛壽龍說。在他看來，中國行政體制改革一個新的動向是，中央政府給地方政府以創新的空間，前者負有指導、建議和批準的權力，使得地方政府可以根據本地實際發展需求進行制度創新，各地方政府之間通過互相學習達到提高行政水平的目的。

對于中國的制度特區深圳來說，機制創新的愿望更迫切些。對深圳的特區地位和發展現狀的反思在2003年達到高潮，其標志就是一篇著名的網文《深圳，你被誰拋棄》。這種反思“被拋棄”的心態，也映射出了深圳近幾年邊緣化的政治和經濟角色。該文中寫道：“深圳的問題還是政治體制問題，靠特殊政策可以興旺一時，但繁榮的基礎極其脆弱，我們幻想每位書記市長都是精明強干的、幻想公務員都是具備‘深圳精神’的，但幻想代替不了現實。沒有制度化，效率和廉潔只能是幻想。”

在此次深化行政管理體制改革試點方案出臺前后，深圳還曾傳出消息，擬實行公務員退休金的高薪養廉制度和干部辭職制度。但這兩個學自國外和香港的制度都遭到了一些批評。毛壽龍說：“獎勵和懲罰在公共管理過程中是邊際狀態，高薪養廉莫不如以直代廉。”他認為，對政府公務員的考核主要是德能勤技四方面，單獨給“廉”的標準制定100萬元退休金的獎勵政策是不公平的。而且實施獎勵的過程，仍有可能是一個腐敗的過程。“關鍵還是應該以制度約束為核心。”毛壽龍強調。

對于此前呼聲很高的干部引咎辭職的問責制，一些政治學者認為，提法雖好，卻缺乏開放性的制度安排，他們擔心在各級官員沒有明確的權力和義務說明的情況下，引咎辭職只是讓有過錯的官員承擔了道義上的責任。

“不能以辭職的形式把所有責任都一筆勾銷了。”毛壽龍說，“而且問責制很可能成為政治斗爭工具。”

一般而言，改革總是從最容易之處下手，或者是體制邊緣，或者是觸動利益較小的環節。但政府和學者們都認識到，中國的改革已經到了攻堅階段。葉必豐指出，如果說改革初期由于放權的緣故，地方政府的制度創新行為占據重要地位，那么隨著改革的全局化和日益深入，地方政府面臨的制度創新成本和風險就越來越大。“此時，改革的深化對高層的制度供給需求就會增加。”葉必豐在肯定深圳等地方政府的有益探索的同時，也對中央政府提出了希望：“中央政府將面臨越來越大的制度創新壓力，綜合性、整體性、體制性的問題必須由中央政府出來承擔制度創新的角色。”