教育產業化：天使與魔鬼之辯

作為教育市場化的積極倡導者，美國當代著名經濟學家弗里德曼(Milton Friedman)在1955年的《政府在教育中的作用》一文中就指出：公共教育制度缺乏必要的市場競爭的約束，效率低下，資源浪費。學校對學生，學生對自己的學習均不負責。要改變這種狀況，通過以往的改革措施是無效的，惟一的出路是走市場化道路。

隨著中國市場經濟體制的確定，中國教育改革也正式開始了教育市場化的嘗試。但是，在中國教育整體規模迅速膨脹壯大的同時，中國教育改革卻越來越偏離既定的軌道，教育的本來面目和傳統內涵被各種力量嚴重扭曲，學者們曾經設想的“教育產業化”在中國出現了“南橘北枳”的現象。

曾經的“天使”怎么變成了“魔鬼”？

我們試圖溯本清源。通過對中國基礎教育、高等教育、民辦教育在“教育產業化”過程中的種種表現，我們看到，“教育產業化”在這些領域被泛化和異化，包括政府在內的各種利益主體普遍誤讀和扭曲了“教育產業化”，這一切的現實原因是教育財政體系失衡和規范的教育財政轉移支付系統缺位。但在這背后，中國教育改革的“經濟主義路線”，則是造成教育價值失衡、教育行為失范、教育品質惡化的根本原因

2003年以來，湯敏一直被“教育產業化”問題困擾著。這位亞洲開發銀行駐中國代表處首席經濟學家被稱為中國“教育產業化之父”，承受著來自各方面的批評和指責。面對媒體，湯敏堅決表示：自己從未提出過教育產業化，從來也沒有同意過教育產業化的提法。

9月2日，中國教育部副部長張保慶做客人民網“強國論壇”回答網友問題時也明確表示，教育部歷來堅決反對教育產業化。他把教育產業化上升到直接違背了人民群眾利益的高度，強調中國絕對不能把教育產業化，“教育產業化了，就毀了教育事業”。

今年以來，這已經是教育部高官針對教育產業化第二次如此明確的表態了。年初的1月6日，教育部部長周濟在國務院新聞辦舉行的2004年首場記者招待會上即曾指出：“中國政府從來沒把教育產業化作為政策，一定要堅持教育社會公益事業的屬性。”

事實上，教育部的表態，針對的是從去年以來中國的教育事業發展所遭遇的巨大批評。一方面，去年9月聯合國主管教育權利事務的特別調查員卡塔琳娜·托馬舍夫斯基到中國考察兩周后，很不尋常地批評中國在保證基礎教育權利方面連非洲窮國烏干達都不如。“中國教育經費僅占國內生產總值的 2％，比聯合國最低要求6％低得多。”她說，“政府僅提供學校經費的53％，其余由學生家長承擔，政府承擔的比例，比所有實行義務教育政策的國家都低。”

另一方面，中國的高等教育卻掀起擴招和高收費的狂潮，上大學對考生學習成績要求越來越低的同時，對其經濟承受能力要求卻越來越高。

本就嚴重不足的教育資源被過多投入到更能帶來經濟效益的城市和東部地區以及高等教育當中，中國的教育部門因此遭到來自各界的猛烈抨擊，被指責最烈的是近些年來教育界最時髦的改革思路或稱指導思想——教育產業化。這也直接導致了教育部高官公開否認提倡過教育產業化。

但事情并未到此結束。5月份，國家審計署對南京、杭州、珠海、廊坊4個城市的“大學城”開發建設情況進行了審計調查，發現“大學城”違規審批、非法圈占土地和建設貸款規模過大，存在償貸風險兩大問題；9月，北京航空航天大學、西安財經學院、蘭州理工大學等重點大學招生黑幕被曝光。教育外衣下的丑惡浮出水面，教育產業化則再次被拋出來成了過街老鼠，教育部的表態也發生了微妙的變化——從“不承認把教育產業化作為教育政策”到“堅決反對教育產業化”。

一個曾經深入人心的改革口號，由天使變成了魔鬼。“當擴大的教育需求與教育資源稀缺的矛盾因為各種利益的干擾而變得尖銳時，教育產業化就成為攻擊的首要對象。”教育部基礎教育司司長姜沛華告訴《商務周刊》。

“這完全是一種誤會。”湯敏認為，現在把“教育產業化”形容為所有發生在教育領域內的問題的罪魁禍首真的很冤枉。

湯敏告訴《商務周刊》，事情的原委應該從1998年說起。當時，從1997年亞洲經濟危機挺過來的中國經濟，急待拉動內需。從亞行菲律賓總部回大陸探親的湯敏注意到了這一問題，于是有了亞洲開發銀行的項目小組提出的一個建議：擴大大學教育是一個可以啟動的消費點。如果高校每年擴招30萬學生，按一年一個學生消費1萬計算，30萬學生實際消費將近30億。這樣做的好處，一是增加學生在學校中的消費，二是緩解就業問題，三是從遠期而言可以培養人才，增強人才國際競爭力。

但是湯敏強調，擴大大學的招生量有一個前提，就是必須要配合大規模的助學貸款。他認為，支持產業化的人談的實際是高等教育和職業教育，反對產業化的人實際指的是基礎教育，大家談的不是一個概念。

“教育產業化是個模糊的概念。”湯敏說，“教育產業化既不是天使，也不是魔鬼，它被扭曲了。”

湯敏強調：教育是分層次的，應該按照義務教育、高等教育和職業教育等不同層次討論教育問題，采取具有針對性的解決措施。他再次強調自己的觀點，即“對于義務教育和非義務教育應分而處之，義務教育本是國家財政系統的責任，非義務教育則可以考慮國家財政適當投入時，由市場進行資源配置”。

事實上，中國借助于市場力量解決教育問題可以追溯到1992年。在中國經濟發展史上，1992年是有歷史意義的，鄧小平南巡講話，提出了計劃和市場都是促進經濟發展手段的論段。中國各個行業開始借力于市場尋求發展機會，教育也被推到了市場的前沿。

1992年，國務院頒布了《關于加快第三產業發展的若干規定》。規定中明確將教育列入第三產業，并強調教育應以產業式體制，堅持“誰投資，誰受益”的發展原則。這正是中國尋求用市場解決教育資源配置的開始。

湯敏認為，對于教育是第三產業的界定本身并沒有錯誤，借助市場力量進行教育資源配置也沒有錯誤。但是關鍵問題在于教育產業化在市場的種種變化因素中被泛化和異化了。

“籠統談教育產業化是不準確的。”湯敏說。

按照湯敏的解釋，當教育列入第三產業時，并沒有將義務教育和非義務教育進行屬性界定，這是問題的關鍵所在。現實情況下，在中國教育改革過程中，教育的層次性被日益模糊，教育領域各個角落都籠罩著市場的煙霧。與此同時，在教育領域部分引入市場經濟機制、擴大學校自主權的過程中，由于缺乏相應的制約和規范，導致教育主體與學校的行為扭曲，以及不擇手段追求經濟利益的腐敗行為，正越來越多地進入人們的視線。

北京大學教授周其仁則對《商務周刊》強調，中國教育要不要市場，這不用爭論，在批評教育不公平的問題上，把矛頭對準市場是不公平的，“關鍵是政府負有更多的責任”。

“雖然官方沒有提‘教育產業化’，但 ‘產業化’所表現問題之嚴重，是那些市場化程度更高的國家所沒有的。”北京理工大學高等教育研究所研究員楊東平教授告訴《商務周刊》，“一種理論的現實命運，并不是由討論或表態決定的，而取決于現實的社會需求、價值導向和利益博弈。”

那么，一個天使，是如何異化成一個魔鬼的呢？

監利教改：一個孩子的困惑和一個農業大縣的難題

9月18日下午5：15分，陰雨，當記者趕到座落在湖北省監利縣容城鎮茶庵大道東南端的玉沙小學時，已是學校放學的時間。持續了60秒的下課鈴聲打破了校園里特有的安靜，五層白色教學樓里，傳出孩子陣陣的嬉鬧聲。校門外停著很多接孩子回家的轎車，也不時響起刺耳的汽笛聲。

玉沙小學是監利縣城內公辦民助性質的重點小學，上下學的時候校門口轎車排隊接送的場景讓人渾然感覺來到了北京。不過，在人均年收入不及3000元的監利縣，每學年收費1000元左右的玉沙小學畢竟是特例。

19日下午5點半，依然陰雨，在離縣城十幾公里的鄭家門村小學，14歲的五年級學生王玉田推開一道半掩的鐵門，穿著灰色雨衣離開那間灰色的平房教室，教室四面是不及兩米高的土墻。從教室，穿過5華里的土路，回家，這對于王玉田和鄭家門村小學其余53名學生而言，是每天放學后的“常規行程”。

不過，這種常規的行程在不久就有可能結束。因為在監利縣并校改革后，鄭家門村小學很有可能被合并到其他村的學校。王玉田告訴《商務周刊》，他父母身體不好，如果鄭家門村小學被并到其他學校，他上學將變得更加不方便。

但是，對他來說，并校后的學費增加才是根本問題。因為在監利縣以“自我改革，自我受益”為原則的基礎教育改革中，多數監利縣民眾已經從像玉沙小學和縣試驗一中看到了改革的結果：學校合并，學費增加。

王玉田告訴記者，現在，他每學期的學費是50元。50元錢，對于城里的孩子不過一個星期或者一兩天的零花錢，但對于王玉田來說，父母每學期拿出50元供自己上學真的不容易。

“這個標準是農村費改稅之后定的，除此之外不能亂收費。”今年40出頭，卻有著26年教齡的鄭家門村小學校長胡賢華告訴《商務周刊》，鄭家門村小學得以運轉的主要資金來源就是這點學費，雖然拮據，但畢竟在忠實地履行著自己的職責：讓所有的孩子上學，接受教育。

“我不知道為什么要把我們學校撤消，但我希望這所小學留下來。”王玉田滿臉困惑，但他或許明白這只是自己一個毫無發言權的農村孩子的奢望。

監利縣是鄂西地區的一個農業大縣。記者在該縣教育局采訪過程中感受到，作為教育主管部門，他們對于鄭家門村小學這樣的窘境也無可奈何。

監利縣政府的一位官員告訴《商務周刊》，隨著國家和省里關于農村教育和費改稅各項政策的調整，歷史上就已經存在的教育投入不足和欠賬問題在最近三年日益突出：一方面，現行的農村教育體制在形式上強調政府投入為主，其他形式為輔，而事實是政府投入嚴重不到位；另一方面，隨著農村費改稅的推行，教育收費項目不斷被取消，原來靠教育收費維持的農村基礎教育，遭遇了前所未有的困難。

監利縣教育局辦公室主任張道憶則具體地告訴《商務周刊》，在2002年農村稅費制度改革以前，監利每年的教育支出是1.9億元，其中農村教育附加、教育集資、教育統籌三項共8000萬元左右，基本支撐了農村教育。這三項收費在稅制改革后被取消，國家轉移支付來的教育撥款只有3000多萬用于農村教育，也就是說，即使按照2002年前的農村教育支出水準而不做任何改善，該縣還有4000多萬的缺口無法彌補。

記者拿到的一份監利縣教育局2003年5月的《基礎教育情況匯報》顯示，監利全縣“幾乎沒有不欠債的學校”，而負債額超過100萬的24所學校差不多都是鄉村中小學。根據這份匯報材料的數據，該縣每年用于基礎教育的財政撥款為1.1254億元，但全縣中小學共負債高達1.0615億元，其中縣直中小學負債3880萬元，鄉鎮公辦中小學負債6281.8萬元，村辦小學負債453.2萬元，后兩塊農村基礎教育負債占去了整個負債的的63.4%。

記者進一步了解到，這1億多元的債務中，有5526.1萬元實際上是為“普九”加強基礎設施建設欠下的歷史債務，但在老債未減的情況下，新債又繼續增加，因為只有雜費一項來源，中小學辦公經費嚴重不足，為維持基本運轉，學校只能借債經營，債務雪球越滾越大。

“縣和鄉鎮都無法負擔這些負債，全部壓在中小學校長們的身上，債主們停電停水封堵校門的情況時有發生，嚴重影響了正常教學的開展。”張道憶無奈地說出驚人之語，“農村的基礎教育已經到了辦不下去的地步。”

辦不下去了，怎么辦？監利縣的辦法自然而然地轉移到產業化的改革道路：學校合并，學費增加。隨后的故事是，2004年新年剛過，監利縣教育改革的報道接連出現在了國內幾家很有影響的媒體上，其中一家財經媒體更是以《監利教改：賣掉700所學校》為題進行了報道，隨著這則消息在互聯網上的廣泛傳播，在業內引起軒然大波。贊同者認為，這一教育改革對中國政府公共服務領域的治道變革具有重大價值；但批評者認為，湖北監利教改的動力并非來源于教育制度本身，而更有可能來源于政府急于擺脫財政壓力。

對于外界的諸多批評和質疑，監利縣教育局副局長陽后繼一方面承認，財政困難和資金缺口太大確實是改革的基本初衷，但他辯駁道：“政府不是想甩包袱。改革后不會減少政府教育經費支出。”他強調，這是政府的承諾，要確保改革后基礎教育投入不低于改革前的水平，確保今后義務教育撥款與財政收入同步增長。

事實上，監利縣的教育改革在2000年前就開始了嘗試。湖北省教育廳基礎教育處處長戴伯勛告訴《商務周刊》，2000年前，監利曾經嘗試將財政對于基礎教育的投入轉換成教育券的形式發給學生，使學生可以自由選擇學校入學。但問題是，監利縣基礎教育階段學生人均財政內預算經費為小學163元，初中409元，遠低于省內平均水平。監利縣一個小學生的“義務教育卡”的面值為163元，按照一名民辦教師月工資300元計算，現有學生人數并不能支付學校老師的工資缺口。所以，教育券形式并沒有能夠真正實施。

2000年，監利縣的教育改革方案變成了并校減員，村小學由1999年的709所減少到446所，并校過程中同時精簡了1500余名民辦和代課老師。按照張道憶的說法，這是全國統一的舉措，主要是針對計劃生育效果帶來的中小學人數下降和村辦小學虛空的問題進行布局調整，以降低學校分散而占用過多的資源。

2002年，監利縣教育局又在全縣率先進行人事制度改革，精簡分流了2007名公辦和民辦老師。

這兩次改革雖然有部分成效，但沒有從根本上改變教育財政吃緊的困難，學校窘迫依舊，更深入的改革一直在醞釀之中。同年8月，國務院出臺了《關于進一步加強農村基礎教育改革的決定》，同意各省、自治區、直轄市可以選擇一兩個試點進行基礎教育改革的試驗。2002年底，監利縣開始將教育的困境寫成報告，向省、市反映。湖北省教育廳同意以監利縣為試點，進行基礎教育改革。

陽后繼稱，在《決定》基礎上，監利縣委、縣政府成立了由12個相關職能部門參加的基礎教育綜合改革領導小組和5個專門工作組，發放了2000多份調查問卷，組織了600多人參加的調研專班，在此基礎上，監利縣教育局形成了初步方案。縣委先后5次召開常委會研究改革方案，8易其稿，最終形成了被稱為“監發17號文件”的《監利縣基礎教育綜合改革實施意見》和7份配套文件。

2003年10月9日，監利縣委、縣政府聯合下發了這份后來廣受爭議的文件，文件明確：“鼓勵國家機構以外的社會組織和個人，利用非國家財政性經費，在我縣投資辦教育，在學校確有辦學利潤的前提下，投資者可以取得投資總額10％以內的回報；鼓勵社會組織和個人收購或租賃現有國有教育資產舉辦民辦教育，收購和租賃的具體辦法另行規定；鼓勵社會資金通過債轉股、新增投資參股等多種形式投資教育，在學校確有利潤的前提下，按股分紅，鼓勵社會力量承辦學校后勤服務，承辦學校新增的現代教育技術等單個項目的服務。”

在這場改革中，監利縣各校成立以學校管理委員會、校長、學生代表大會為核心的學校管理機構；教師實行全員聘任，按照各校招生人數實行工資劃撥；并且對于能改制的中小學則通過公辦民助等形式推向市場。

至此，監利縣教育改革的一條市場化思路初步形成。玉沙小學就是在這樣的背景下開始了改制。玉沙小學校長葉祥佳告訴《商務周刊》，改制前，玉沙小學就是縣里面的重點小學，教學條件和師資力量較好，所以很快就吸引來外部投入。在改制中，以前債權人部分轉到學校管理委員會的成員作為投資方。改制后，學校的投資主要來自于當地的金龍房地產公司，該公司投資額300萬，在玉沙小學占股40%，學費由原來的一學年400元增加到現在的近1000元。

目前，玉沙小學已經成為監利縣基礎教育改革的樣板。像玉沙小學改制成功的學校已經有4所。

張道憶認為，改革打破了學校傳統所有制結構，擴大了辦學主體，實現了多方籌集辦學資金，通過“債轉股”卸掉了學校沉重的債務負擔，政府教育行政管理則變直接的微觀管理為間接的宏觀監督，進一步加強了學校的市場主體地位。

不過，葉祥佳告訴《商務周刊》，由于下面的鄉村學校教育基礎薄弱，負債過多，很難吸引來外部資金，所以對于他們來說，這種改革沒有太深的意義。匱乏的教育資金和教師短缺的問題并不能得到根本好轉。

“你可以到赤衛中學、鄭家門村小學這些地方看看，那里的債主還是常逼著校長團團轉。”葉祥佳說。

對于監利縣的教育改革，國家教育部基礎司司長姜沛華告訴《商務周刊》：“監利縣基教改革說到底是財政問題，在財政投入不足時，改變分配方式不能起到本質的作用。”

“在任何市場環境中，基礎教育都是一國之根本。”姜沛華說，國家教育部已經向中央提出建議，加大中央財政對基礎教育的投入，并將基礎教育真正落實到實處。

這似乎給人以希望，然而，從新中國建立以來，從我們每個人開始記事以來，“加大對基礎教育的投入”、“真正落到實處”這樣的表態太多太多了，卻改變不了基礎教育的投入增長趕不上財政收入增長的事實。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中規定，“到本世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應達到4%”。但“九五”期間此項投入僅從1995年的2.41%增長到2.87%，2002年這個數據是3.3%，2003年3.4%，不僅達不到聯合國6％的最低要求，距離中國政府2000年達到4%的承諾也有不足。

目前，中國義務教育在校生占各類在校生總數近80%，而經費投入卻不足60%，其中農村義務教育投入低于30%。尤其自2002年農村稅費改革取消了過去可以征收的農村教育附加費和教育集資，正如監利縣所表現的那樣，農村教育的經費缺口進一步擴大。一份調查顯示，農村小學生的實際年交費為250元，若不考慮基礎設施建設開支，僅僅全國592個貧困縣的經費缺口就達到200億元。

去年年中，國務院總理溫家寶在國務院農村教育工作會議上再次要求，4年后，失學最嚴重的西部地區，教育普及率要達到85%以上，城市政府則要保障民工子女接受義務教育，新增的教育經費要用于農村，保障農村學校的經費，禁止拖欠農村教師工資，并再次強調經濟困難的學生將可免雜費、免書本費，補助寄宿生的生活費。隨即有消息稱，中央即將出臺新措施，讓西部貧困地區青少年享受九年制義務教育完全免費的待遇。

但上至教育部官員，下至監利的一位普通小學校長，都明白的一點是，財政才是根本問題，沒有足夠財政保證，任何一項政策都是空口說白話。即使西部義務教育免費的偉大方案，也計劃在校生的書本費將由中央政府負擔，學雜費則由中央政府通過轉移支付和地方政府共同負擔——這幾乎從一開始就注定了“光打雷不下雨”的命運。有關資料表明，1990年代中期以來，中國縣級財政赤字面一度高達40%以上，越往西部赤字面越大，顯然沒有辦法負擔基礎教育的絕大部分資金，而在轉移支付方面，中央政府也一直沒有出臺有力的保障措施。

如果政府不能提供足夠的財政支持，像監利縣這樣的教育產業化道路，必然會成為首先要解決生存問題的教育改革最自然不過的選擇——甚至是惟一的出路，雖然對于可能因為改革而失學的王玉田和他的伙伴們來說，這樣的選擇太殘酷了。

高教產業化又帶來了什么？

10月19日，王勝利再次飛往杭州談判。身為華電天仁公司總裁的王勝利，他主要的職責就是拓展市場。

按照王勝利的介紹，作為華北電力大學的校辦產業，華電天仁公司成立于2002年初，注冊金額為2000萬，依靠華北電力大學進行研發和生產，面向電力、石化等行業提供自動控制系統的技術開發和服務。

如果一切順利，華電天仁公司今年的業績會有更高增長，這意味著華北電力大學的投入也將看到盈利的希望。在華北電力大學的學校產業集團中，除了華電天仁以外，還有近10家企業。

事實上，對于華北電力大學而言，以學校資產為依托組建學校產業集團并非特殊之舉。1978年以來，在關于教育本質的討論的基礎上，伴隨著經濟體制改革的不斷深入，教育是不是生產性部門，是不是一種產業的爭論，一直沒有停止過。

1992年，一份名為《中共中央、國務院關于加快發展第三產業的決定》的文件，第一次指出教育是對國民經濟發展具有全局性、先導性的行業，屬第三產業。此后，隨著高等教育改革的深入，各大學校開始了產業集團嘗試。公開數據顯示：2002年，中國高校產業集團超過39家，大學產業向國家納稅20億元，稅后凈利潤達到24億元，北大方正、清華紫光等似乎成為中國高校產業史上的成功典范。

在華北電力大學高層看來，與其他綜合性大學相比，華北電力大學有資深的電力行業背景，在傳統上屬于部屬院校，從誕生那一刻起就與產業密切結合在一起。

華北電力大學的前身是1950年代成立的北京電力學院，1970年遷至保定市，后更名為華北電力學院，主要是為電力行業選拔并培養人才，隸屬當時的國家電力部并由電力部直接劃撥經費，教育資金有穩定的保障。

這種狀況一直延續到1980年代中期。1988年，電力部撤消，華北電力學院被剝離到地方，這使其馬上面臨生源和資金雙重難題。招生難，意味著華北電力學院更少地獲得財政劃撥機會，因為按照國家規定，高校資金劃撥是按人均數量計算，地方財政也不可能再為行業類院校給予過多的資金支持。

1995年5月，經當時的國家教委批準，華北電力學院和北京動力經濟學院合并組建華北電力大學，成為兼有理工與文科的綜合類大學，華北電力大學有更多機會通過文理兼顧的學科設置，獲得穩定的生源。此前1994年國家開始對高校實施并軌收費，華北電力的生存問題開始有了保障。

但作為一所高校，僅僅解決生存問題自然是不夠的。1998年，教育部出臺了《面向21世紀教育振興行動計劃》，其中明確指出：實施“高校高新技術產業化工程”是中國教育到2010年的一個重要目標。1999年的《高等教育法》中“誰辦學，誰受益”的原則，則給了高校更多的自主權，并明確規定了對高等教育的產業實行優惠政策，以促使“學校所辦產業或者轉讓知識產權以及其他科學技術成果的收益用于高等學校辦學”。

在這一背景下，華北電力大學和其他大學一樣，開始投入發展教育以外的產業項目，并很快成立了擁有近10家公司的華北電力大學產業集團。

按照華北電力大學給出的解釋，進入華北電力大學產業集團的公司，利用的是華北電力大學在電力行業發展的專業背景，依靠學校的產學研基地，以將研發成果迅速推向市場，學校看好其將來發展前景。

針對記者關于“華北電力大學是否有一半以上的資金用于教育以外的經營性項目上”的提問，華北電力大學產業集團辦公室主任李芯榮未予正面回答，他只是強調，學校與產業集團賬戶分開，實行教育資產與經營性資產完全獨立的運作。他介紹說，從職務設置和管理機構關系上，首先就保障了兩塊資產的嚴格界定，產業集團董事長由學校任命，主要向學校匯報產業集團的投資管理工作，并接受學校監督，總經理則純粹招聘而來，專門負責投資和項目的贏利。

但是記者采訪中了解到，在運行學校產業集團過程中，華北電力大學面臨著兩個問題：

一是學校教育資源與經營性資源實際難以界定。該校自動控制系的一位老師向《商務周刊》承認：“我們前幾年的確忙于學校產業集團與外部合作的項目上。”

另一個問題是學校投資產業集團的可贏利性并不高。華北電力大學產業集團下屬的公司中，目前盈利的只有兩家，其他公司一直處于虧損狀態。對于華北電力大學而言，產業集團所屬公司全部是行業性高科技公司，大多數公司都處于試驗期，按照預期，這些公司形成規模還需要一段很長時間。

“在高校的產業運作中，雖然職務設計和賬務系統分開，保障了教育資產的獨立性，但是學校的教師和學生帶來的智力資本是高校產業運作的最大資本，在沒有合理的監督體系下，學校資源肯定向經營性資產傾斜。”中國人民大學行政系主任毛壽龍認為，學校成立產業集團是一種有益探索，但是隨著學校產業集團規模擴大，也意味著更多資源包括教育被投入到產業開發之中，這顯然有悖《高等教育法》中“學校所辦產業或者轉讓知識產權以及其他科學技術成果的收益用于高等學校辦學”的初衷。

“當從事研究的老師投入更多精力時，你能保障他不對正常高校教育產生影響嗎？”國家教育部相關人士也對《商務周刊》表達了他們的擔憂。

事實上，與大學產業集團熱熱鬧鬧發展的情況形成對比的是，相當多的大學內部教育和研究資金缺乏。華北電力大學一位教授向《商務周刊》抱怨說：“這幾年，能獲得國家研究性基金支持的項目越來越少，國家各項研究基金的劃撥不超過100萬，而實際上有很大的資金缺口。更糟糕的情況是，學校研究項目申請立項并獲批準后，資金不到位，更加速了基礎性研究在市場中追求效益。華北電力現在幾乎沒有基礎課題研究室。”

據記者了解，2002年，與華北電力大學合作的單位超過了40家。并且成立了國家電網公司等6家公司組成的產業集團董事會，進一步擴大學校產業規模。與此同時，華北電力大學開始投入建立高校科技園區，據稱這是北京各大學里的第八家科技園區，高新技術園區位于西三旗附近，園區占地面積300畝，前期投入已經達到了3000萬元人民幣。

學校一位內部人士告訴記者，學校項目投入越來越多，學校資金狀況卻變得緊張，為了彌補資金的不足，這幾年，華北電力大學通過擴招手段增加收入。從1996年開始，華北電力大學以每年30%的速度擴招。今年北京校區在校生已經達到了12000余人，據估計，到2008年時，華北電力大學的在校人數將要翻番。

迅猛擴招帶來的一個嚴重后果是學校教學資源的緊張。目前，華北電力大學的教室每天都處于滿負荷利用狀態。每天的課時由原來的每天6課時變成8課時，上課時間提前到早晨7：50，記者在學校的教室外面注意到，已經中午12點多了，還有學生在上課。

民辦教育：為什么沒有實現帕累托改進

談到教育產業化，就不能不談民辦教育，民辦教育被認為是教育產業化利國利民的一個典型。根據最新的統計，到2004年年初，我國共有各級各類民辦學校6.12萬所，在校生總規模達1115.97萬人。

中國大陸自1980年代開始興起民辦教育的浪潮。當時的大背景是國家經濟剛剛復興，政府難以承擔沉重的公共教育經費支出壓力，面對龐大的教育需求，公辦學校所提供的教育服務遠遠不能滿足實際的需求。

“到上個世紀80年代中期，中央有一個新的提法，鼓勵個人采用多種形式辦學。”北京理工大學高等教育研究所楊東平教授說。他所說的這個肯定多種形式辦學的新提法，是指1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，《決定》中明確提出，地方要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學，并在自愿的基礎上鼓勵單位集體和個人捐資助學。

此后，1987年頒布的《中華人民共和國憲法》確定了社會力量辦學的合法地位。楊東平認為，在1992年鄧小平南巡講話之后，中國民辦教育進入了真正的大發展時期。1993年《民辦高等學校設置條例》對民辦教育明確了“積極發展、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針，1997年8月，國家又出臺了一個《社會力量辦學條例》。

浙江大學民辦教育研究中心主任吳華教授認為，民辦教育減輕了對政府公共教育經費的需求壓力，對于改善教育供給和增加教育的選擇性發揮了重要的作用，這在民辦教育出現之前30余年間的中國大陸是不可想象的。他強調，民辦教育給社會提供的教育機會并不是一個存量調整和轉移的過程，而是一個增量產生和存量增加的過程，是一個典型的帕累托改進過程。因此，也必然是一個教育公平增加的過程。

但是，現實的邏輯并沒有按照專家們的良好設想展開，通過民辦教育促進教育公平的理想在經歷了這些年的發展后，如今已經面目全非。在今天民眾對“教育產業化”嚴厲指責的時候，批判的矛頭也指向了民辦教育。

家住保定市軍學胡同附近的陳帆至今仍對3年前保定市第十三中學改制耿耿于懷。2001年，陳帆的孩子小學畢業升初中，按照保定市區初中招生政策“劃片招生，就近入學”的原則，他的孩子可以順利進入近在家門口的市區重點初中之一的保定市第十三中學。

但令他沒有想到的是，十三中在這個時候進行了改制，2000年，河北省教育廳批準十三中成為保定市第一所純初中的“公辦民助”學校，最新的招生計劃和學費收取辦法從2001年開始正式實施。經省教育廳批準，十三中改制為“公辦民助”學校后，不再按照原來“劃片招生，就近入學”的原則招收學生，而是擇優招收，并且學生要一次性交納5100元學費。

陳帆的孩子當年的分數雖然遠高于十三中的分數線，但最終由于學費高昂，只能去了離家較遠的另外一所普通中學。

保定市第十三中學的一位老師告訴記者，借助原來公辦學校的傳統優勢，學校發展很快，想把孩子送到十三中的家長很多，他們對學校改制后高昂的學費似乎不以為然。他承認，確實也有很多像陳帆這樣家庭經濟條件不好的孩子被排斥在外。

但是記者了解到，如果按照政府的明確收費規定，陳帆完全可以承受得起改制后的學費。根據冀發〔1999〕33號文件精神，保定市教育局在2000年6月會同財政局聯合行文，制定了該市公辦民助學校收費標準，規定市區一類學校初中學費1700元／年，住宿費400元／年。十三中的收費高于政府規定的數額。

在保定市區和下面所屬的縣鄉，陳帆遇到的情況并不是特例。記者從保定市教育局了解到，保定市學校公辦民助教育改革始于1997年，截止到2000年6月底，全市經省教委審批開辦的公辦民助學校36所，其中，高中18所（市區5所，縣城10所，鄉村3所）、初中16所（市區1所，縣城7所，鄉村8所）、小學2所（市區2所），在校生47000人。

更重要的是，這些改制學校改制前大都是優質學校，教學和師資力量都比較強。而且，這些學校改制的目標很明確，就是多收費，記者拿到的一份《保定市公辦民助學校情況調查報告》表明，盡管現有的改制學校大都以企業聯辦的形式出現，實際上名不符實，企業投資很難到位，當談起如何理解“公辦民助”時，大部分校領導都說，民助就是向學生多收費。

一個更不容忽視的問題是，由于公辦民助學校的出現，使整個教育收費格局發生了變化，也使教育格局產生了變化。由于改制學校基礎好，師資力量強，即使收費高昂，大部分家長愿意上公辦民助學校，擠跨了一部分社會力量辦的純粹的民辦學校。

上述調查報告還披露，個別縣高中階段的學校，改制比例不合理，超過50％，已經出現了因收費標準較高而上不起學的現象，從客觀上影響了就學率，對普及高中教育不利。

“并不是民辦教育本身有問題，要去批判，而是民辦教育改革過程中出了問題。”楊東平說，大量的公辦學校改制、國有民辦、公辦民助、名校辦民校敗壞了民辦教育的名聲。據他了解，目前全國那些真正意義上的民辦學校由于受到各方面的擠壓，已經開始大量破產倒閉。

“我們目前的有些政策，跟我們追求的目標似乎不太協調。”楊東平對國家教育部2003年公布的大學辦獨立學院政策和教育主管官員公開支持“名校辦民校”也提出了批評，這直接導致了很多公立學校熱衷辦高收費的校中校，確實提高了學校的收入，但造成了極大的不公平，戴假帽子的民辦學校影響了民辦教育的發展。

“這種后果會極大割裂民辦教育的市場。從政策趨向來看，這個趨向我認為是公立學校通吃的政策安排。”楊東平說，改制學校可以同時享受雙重體制帶來的好處，這對于純粹的民辦學校來說是最大的不公平。

在位于北京市石景山區的黃莊民工子弟學校，一個幾乎被遺忘的偏僻角落里，臨時蓋起的簡易教室里傳出孩子們瑯瑯的讀書聲，在離學校不到30米的地方，就是繁忙的京廣鐵路，不時有轟隆隆的列車經過，把孩子們的讀書聲掩蓋。不遠處，一座巨大的立交橋正在緊張施工中，喧鬧的施工機械聲音伴著塵土飄進教室。2508名來自全國各地的民工子弟，就在這樣的環境里度過他們的學習生活。

然而，在校長陳顯恩看來，這已經是他非常滿意的環境了。這位來自河南省息縣的青年說，這已經是他們第四個校址了。

“我每天都提心吊膽的，真不知道哪一天這塊地又要被征用，我們又不得不搬家。”陳顯恩很無奈，雖然從1998年學校開辦到現在，學生已經由最早地150人發展到了2500多人，但學校一直也沒有拿到政府頒發的《辦學許可證》，現在的校舍也都是臨時的違章建筑。

“這幾年，我幾乎都在蓋房子，蓋完不久又被迫搬遷。”陳顯恩說，為了籌建這個學校，他已經投入了100多萬了，目前還欠著幾十萬的外債。他說：“現在如果讓我再搬家，我真的沒能力了。”

目前，黃莊民工子弟學校的經費來源只是單一的學費，小學學費是一學期300元，初中600元。扣除90多名教職員工的工資和水電費、房租費，僅僅能維持學校的正常運轉，每年還要減免80來個特別困難的孩子的學費。陳顯恩告訴記者，這種現狀在北京的300多家民工子弟學校里面還算是很不錯的了。

“我們在幫助國家解決義務教育的問題，在這個問題上，我覺得政府應該拿出實際的行動來支持。”陳顯恩覺得，政策的支持是最大的支持，“起碼在政策上給我們一個合法化的身份吧。”因為沒有名分，學校一直處于非法狀態，學校不但沒有固定的學校校舍，也不能給學生辦學生證和畢業證。

2002年，北京市政府辦公廳出臺了一個19號文件，明確規定：專門招收流動兒童少年就學的學校，不具備辦學條件和達不到辦學標準的，應當及時責令其整頓。對經整頓仍達不到規定條件和標準的以及未經批準擅自開辦的學校，由教育行政部門予以撤銷并報請區縣人民政府批準組織實施。

根據這個規定，可以繼續辦下去的學校必須達到1988年北京市公布的一個辦學標準，其中要求學校必須要有100萬元的注冊資金，自有產權的校舍，以及一個200米的環形跑道。

對民工子弟學校作出要求無意是必要的，但這樣的標準，對于能上課就是萬幸的民工子弟學校來說，陳顯恩為2500多名民工子弟提供教育的學校隨時有被撤銷解散的可能。

“是為了達到政府設定的目標讓更多的民工子弟失學，還是為了保證這些孩子的最基本的教育機會和公平問題，而校正政府的管理目標或者由政府來幫助他們達到目標，哪個更重要？這需要政府反思。”楊東平說。

“從教育產業化的角度看，我國的民辦教育發展出了一個非常矛盾的現狀。”楊東平認為，真正的民辦教育并沒有按照原來的設想發展起來，“總的來評價20年的民辦教育發展，民辦教育處于被邊緣化的尷尬地位”。

他給記者做了一個縱向的比較：在1952年中國徹底取消民辦教育之前，當時民辦小學在校生的規模是3％，現在是1.5％，民辦中等教育原來是26％，現在是3％，民辦高等教育原來占到40％以上，現在是9％。這無論跟發達國家還是發展中國家比都是非常低的，在美國研究性大學私立占34.5％，在韓國學院技術類型學校私立大學占86％。

楊東平認為，教育產業化的實質是教育利益化，需要政府的手起到將經濟利益轉化為社會利益的作用。但在民辦教育的政府職責問題上，政府同時存在著缺位與越位，該管的不管，不管的卻管。對于公辦學校改制過程中出現的很多問題，比如一些地方借發展民辦教育為名，把優質的公辦教育資產賣掉，往輕了說是甩“包袱”，減輕財政負擔和躲避政府責任，往重了說，由于一些學校擁有巨大的無形資產，這實際是國有資產的流失，但教育主管部門睜只眼閉只眼；然而對于那些需要政策扶持又可以在更大層面上實現教育公平和提供更多教育機會的普通民辦教育，則管理過于嚴格，最明顯的是對民工子弟學校的態度上。

這樣的結果是，不僅經濟利益沒有轉化為更多的社會效益，反而把作為公共品的教育變成了經濟利益的俘虜。

失衡的教育財政體系

2001年，世界銀行曾經委托一個專家組對中國地方財政進行了實地調查和大量的資料研究，在此基礎上形成了一份名為《中國：國家發展與地方財政》的研究報告，著重探討了中國目前的財政體制面臨的緊迫問題。其中，北京大學教育學院王蓉教授參與了中國教育財政方面的調研工作。

王蓉實地考察了甘肅省兩個縣的情況，發現兩個縣都沒有實現普及九年義務教育的目標。在考察中，王蓉看到，兩個縣的教學條件十分差，校舍危房率達到了21.33%，學校每個學生平均圖書只有5.45冊，教師的素質更是令人驚異，50%的小學教師達不到國家規定的小學教育學歷達標標準。

王蓉發現，在現象背后，其實是在政府財政總支出中教育撥款在這兩個縣近年來一直呈下降趨勢。在這種不利的情況下，公用經費預算似乎也只是走過場，地方政府都沒有認真考慮過。很多時候，預算并沒有得到執行。

王蓉告訴《商務周刊》，1980年代中期以前，中國的教育財政基本是中央政府“大包大攬”，此后，中國的教育體制進行了兩個重要的改革，第一是逐步把中央管理為主的教育管理責任和財政責任向地方政府擴散，基礎教育形成了地方負責，分級管理的體制，高等教育形成了中央和省級政府兩級管理的體制；第二個改革則是由過去單一的國家財政撥付改為多元化的籌資體制。

“這兩方面的改革對我國的基礎教育和高等教育產生了深遠的影響。”王蓉說，第一個方面的改革讓地方政府更多的承擔起教育財政的責任，這樣就讓我們的教育發展和教育財政的供給和地方財政能力直接掛起鉤來，實際上就導致了一個嚴重后果，就是財政中立性的缺失——財政中立性指的是教育投入和地方財政無關，財政中立性是為了保證教育的公平性；第二個方面的改革則使中國的教育經費越來越依賴于預算外經費來源，尤其是高等教育，從1990年實行高等教育的成本分擔制度，開啟了讓家庭和學生承擔學費的政策，高等教育的私人成本越來越提高。

過去10多年來，各界對教育部門的批評一直在增加，其實主要集中在教育資源分配不公上，國家九年義務的目標遠遠沒有實現，貧困地區不能為學齡兒童提供足夠的教育機會，各地區教育機會與教育水平的差距正在拉大。

王蓉說：“造成這一問題的根源就在于基礎教育籌資地方化后，在地方政府自身財政收入匱乏的情況下，沒有來自上級政府足夠的均等化轉移支付相配套。”

如今3年過去了，作為我國教育財政方面的專家和國家貧困地區義務教育工程專家組成員，王蓉認為，教育財政出現的失衡問題仍然是困擾中國教育整體平衡發展的最大難題。他指出，目前教育財政失衡主要表現在以下幾個方面：

首先，在國家整個社會經濟發展的戰略中，以前一直以經濟增長為重點，忽視了對社會公共事業包括教育方面的投入，地方政府的行為也一直以追求GDP的增長為主要目標。所以在整個國家政府財政投入方面，大量的資金投入到了生產建設上，對教育的投入存在缺位。

中國歷年財政性教育經費占比重與國際平均水平對照表

其次，在基礎教育領域，存在著城鄉之間的二元性差異和區域間的差異。義務教育的發展在各地區之間差距很大，雖然現在我國為了普及九年義務教育在西部加大了投入，但轉移支付的力度仍然不夠，西部地區的“普九”仍是難點。

第三，在教育內部，側重對高等教育的投入，而不側重對基礎教育的投入。王蓉介紹說，早在1989年，北京師范大學的王善邁教授就提出在我國教育經費總量不足的情況下高等教育過于偏重的問題。王蓉最近剛剛做了一個對我國義務教育財政20年的回顧研究，發現這個失衡一直沒有得到有效的糾正。

不能說政府沒有聽到這樣的意見。今年3月，中國教育部長周濟在一次新聞發布會上表示，一定在本屆政府任期內達到教育經費占GDP4%的目標。但王蓉告訴《商務周刊》：“從現在來看，今年的形勢并不樂觀。”

2003年，王蓉和她的同事們對世界各國的公共教育經費占GDP比例做過一個比較研究，在回歸分析的基礎上，他們發現中國的比例一直是低于國際平均水平的。

“中國雖然立法提出了一個4%的目標，但是可以看到其中涉及到了很多行政主體，怎樣去規范各級政府的行為是個很大的難題。”王蓉說，“我們提出了一個很大的目標，但是它的執行性很差，我們并沒有拿出一個很具體的執行方案來。”

王蓉提醒說，尤其在地方政府這方面，中國目前只有一個比較軟的教育經費監測體系，每年地方人大的審核是很軟性的事后監督，各級政府在給人大的預算草案中，教育經費達沒達到要求，并沒有嚴格的、強硬的約束措施。

她介紹說，在國外，保障財政性教育經費的立法是很嚴格的，在執行上和可操作性上有一套嚴格的程序和機制。以美國為例，基礎教育的經費直接與某一個稅種聯系起來，其基礎教育最核心的管理機構是學區委員會，學區委員會有獨立課稅的權力，根據本區學校的經費需求，來決定稅率的多少。

“這等于學區委員會相當于一級特殊政府，這是很厲害的。”王蓉說，最初美國設計這套制度時認為教育是如此的重要，不能夠受其他各種因素的影響。

不光是錢的問題

現實似乎也表明，教育部正在努力改變目前的尷尬格局。今年年初，教育部部長周濟已經明確提出，未來幾年我國教育投入總量將不斷增加，教育投入的增加主要用于大力加強農村教育，特別是農村義務教育。而且，中國將從2004年起的4年中，將投資100億元用于西部地區的基礎教育上。

但楊東平認為，財政是導致教育失衡的主要現實原因，但問題的根本不在這里。“問題的根本在于要改變整個教育改革的經濟主義路線。”楊東平一字一頓地說。

楊東平指出，在教育經費嚴重不足的背景下，多年來教育界推行的是單一的“財政視角”的改革，或者說是一種“經濟主義路線”的改革。改革的主要動機是為了彌補教育經費短缺，興奮點總圍繞著創收、經營、轉制、產權、市場化上做文章，而缺乏對教育公平和教育品質的關注。“經濟話語在很大程度上取代了教育話語。”他說。

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授也指出，在教育領域過分強調市場化的情況下，教育的公共性和專業性往往會被市場性和經濟利益所淹沒，對教育本身造成傷害。其結果是，教育的數量和規模雖然增長和擴大，但是教育的個人支付成本越來越昂貴；各級教育的發展達到了歷史上的最好水平，但同時，教育價值失衡，教育行為失范，教育品質惡化。

“公眾對教育的評價已經降到了20多年來的最低點。”楊東平說，“單一財政視角”的教育改革導致了今天的局面，“我們需要反思，重新認識教育發展和改革基本規律和基本價值，反思在市場條件下政府的教育職責和行為界定”。

楊東平最近撰文認為，過去政府包攬過多，教育管理、教育決策中行政化、長官意志主導的弊病嚴重，它與扭曲的教育市場相結合，很容易成為教育腐敗的溫床“因此有必要使教育改革走出單純的財政視角，進入更為實質性的管理體制、辦學體制改革”。

即使是最強調市場作用的北京大學教授周其仁在接受《商務周刊》采訪時也強調：“對于教育產業化爭論批判早已遠遠超出了概念本身，問題在于有限資源如何合理分配，政府的職責如何重新定位，誰保證教育的整體公平。”

專家們普遍認為，最重要的是要明確政府的教育功能定位。政府最主要的責任在于依法履行實施義務教育的義務，建立和維護市場環境中的教育秩序，以及通過財政轉移支付和其他措施保障教育公平。

從國家整體戰略來看，王蓉認為，中國教育投資的存量微薄，長期以來教育投資的比例始終低于與其經濟發展水平相應的國際平均水平，教育經費的供給欠賬很多，所以未來的教育投入必須高于國際平均水平，而且必須迅速加大教育投入力度，彌補歷史缺口。到2005年力爭實現財政性教育經費占GDP4%的目標，到2010年將該比例提高到4.5%-5%。

王蓉建議，必須重新明確政府的教育投入范圍和各級政府間的責任分工，三級政府的職責必須明晰：

中央政府的責任是，確保公平的教育機會，為基礎教育提供轉移支付資金，為高等教育學生資助體系提供資金，為支持高等教育中基礎知識和原創知識的創造活動提供資金。

省級政府有責任為平衡省內各地區之間的基礎教育投入提供資金支持，為提供和保障高等教育機會提供資金支持，在財政管理上為全省的教育發展創造良好的經濟條件和法律環境。以省為主導的財政體制有利于一些教育財政問題的根本解決。第一是提供公平的教育服務，第二是保證服務高效性。

中央、省、縣級政府都有責任為基礎教育——尤其是為逐步實施免費的義務教育提供充足的資源，在此前提下，縣級政府承擔統管基礎教育經費的責任，保證全縣之內基礎教育的基礎服務。

但令王蓉更為憂慮的問題是，從1985年中央發布《關于教育體制改革的決定》開始確定教育分權體制后，直到今天，相配套的、規范的基礎教育轉移支付體系并沒有得到重視和建立起來，他認為這是造成基層義務教育資金匱乏、貧困地區無力提供教育經費的最主要原因。2000年的時候，王蓉就曾經到監利縣做過短期調研，當時她已經感到了地方政府的抱怨和當地基礎教育的窘迫和無奈。

記者在監利縣采訪中了解到，地方政府在教育財政分權化后，作為保證公共事業正常運轉的事權增加了，但有限的財權很難支撐公共事業的盤子，他們對中央政府建立更加完善的財政轉移支付制度很迫切。

所以，王蓉認為，中央政府必須建立規范的基礎教育轉移支付制度。同時，省級政府依靠本級財力和中央的轉移支付，在省內進行以各地區基礎教育經費均等化為目的的轉移支付，加速建立農村地區平穩化、規范化的公共教育財政體制。但問題是，已有研究發現，大量中央給地方的轉移支付資金被省和地方政府截流了。

顯然，這個“非教育”問題不解決，即使建立起完整的教育財政體系，也很可能前功盡棄。