潘岳：朝著和諧公平的社會前進

在中國內地的官員里，國家環保總局副局長潘岳的直言不諱確實與眾不同。且不論他此前擔任《中國青年報》副總編輯和國務院經濟體制改革辦公室副主任時的激情澎湃和直言不諱，即使2003年3月轉任國家環保總局副局長之后，他也總能跳出官場的框架，就環境保護直言社會公平問題以及在環境保護中的“群眾行動主義”和民眾參與。在他看來，這是一項艱巨而復雜的系統工程。“我們要從環保這個能夠使所有人共贏的領域切入，充分發揮社會主義制度集中力量解決突出問題的優勢，展開一場導向和諧社會的公平實驗。”潘岳說。

這顯然都與一些傳統意見不相和諧，但面對日益嚴重的環境危機和自然資源的枯竭，早在中國知識界聞名多年的潘岳希望用自己的聲音喚起更多人對環境的關注，通過自己的努力改變一些應該改變的東西。近日，潘岳接受了《商務周刊》專訪。

《商務周刊》：隨著環境問題的日益嚴重，環境問題已經成為一個主要社會問題。目前，中國的環境污染現狀怎樣？

潘岳：由于長期不合理的資源開發，環境污染和生態破壞導致我國的環境質量嚴重惡化，我國已經是世界上環境污染最為嚴重的國家之一。

舉幾個例子。中國1/3國土被酸雨侵害；被監測的343個城市的3/4居民呼吸著不清潔的空氣；全球污染最嚴重的10個城市，我國占一半；據聯合國開發署2002年報告稱，我國每年空氣污染導致1500萬人患支氣管病，2.3萬人患呼吸道疾病，1.3萬人死于心臟病。

中國水資源僅為世界平均水平的1/5，而污染更使日益短缺的水資源雪上加霜。七大江河水系中劣五類水質占41％；城市河段90％以上遭受嚴重污染；海河、遼河和淮河的有機污染已經不亞于英國污染最為嚴重時期的泰晤士河；全國尚有3.6億農村人口喝不上符合衛生標準的水。

中國沙漠和沙化總面積達174.3萬平方公里。每年還在以3436平方公里的速度擴展，一年等于損失一個大縣的面積。我國水土流失面積占國土面積的37％，當我們為人工造林的偉大成就歡呼雀躍的同時，也不得不為天然林面積的不斷萎縮而捶胸頓足。

《商務周刊》：大家都知道環保很重要，但實際也一直希望走西方社會“先污染再治理”的路子。但您呼吁說，現在中國的環境問題已經成為影響國家安全的重大問題，問題真的那么嚴重嗎？

潘岳：中國以世界9％的耕地、6％的水資源、4％的森林資源養活了22％的世界人口。而中國膨脹的人口和粗放型的經濟增長方式，卻早已超過自然環境合理的承載能力。空氣、水、土地、生物等環境要素遭破壞，維持生命系統的功能退化，造成自然災害頻發，資源支撐能力下降，經濟發展受阻，民族生存空間收縮。有國外專家宣稱，如果中國不迅速轉變生產與生活方式，人類歷史上突發性環境危機對經濟、社會體系的最大摧毀，將可能出現在中國。

環境安全是國家安全的重要組成部分。經濟危機是短暫的，往往影響于一時，而生態危機則是長期的，一旦形成大范圍不可逆轉的破壞，民族生存就會受到根本威脅。而環境不安全的根子，在于我們繼續沿襲西方傳統工業文明的價值取向、發展路徑和生活方式。這不僅對資源和環境安全構成嚴重威脅，也加劇了社會失衡與國家穩定。

我們不能以為只要經濟發展了，政治就必然穩定，危機就必然化解，社會就必然和諧。如果政治文明不跟進，社會發展不協調，環境保護不落實，對經濟發展的制約將更大。我們在和平年代最重視經濟發展，其次是社會問題，再次是環境生態。經濟形勢一日一變，社會形態一年一變，環境生態十年一變，但它們產生的實質影響正相反。經濟危機可以通過宏觀調控加以化解，社會危機需付出巨大政治成本才能平息，而環境危機一旦發生，將變成難以逆轉的民族災難。

《商務周刊》：一直以來，我們忽略了環境問題與社會公平的關系，認為二者并不是正相關的。可是您最近的一篇文章第一次將環境問題與社會公平聯系在一起，您認為環境問題帶來了哪些社會不公平問題？

潘岳：中國改革開放取得巨大成就，中國保持著世界上最快的經濟發展速度，中國正在成為世界工廠。但中國仍沿襲的粗放型經濟增長模式，造成了嚴重環境污染。生態破壞與工業化、城市化、就業壓力、資源短缺、貧富差距攪在一起相互作用，相互制約，累積成中國嚴峻的社會難題。我認為環境不公加重了社會不公，主要表現在以下幾方面：

第一，城鄉不公平。農民在就業、教育等方面本身就是二元結構的犧牲者。而拿環境來說，中國污染防治投資幾乎全部投到工業和城市，卻不知中國農村還有3億多人喝不上干凈的水，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放，農村環保設施幾乎為零。城市環境的改善是以犧牲農村環境為代價，通過截污，城區水質改善了，農村水質卻惡化了；通過轉二產促三產，城區空氣質量改善了，近郊污染加重了；通過簡單填埋生活垃圾，城區面貌改善了，城鄉結合部的垃圾二次污染加重了。農村在為城市裝滿“米袋子”、“菜籃子”的同時，出現了地力衰竭、生態退化和農業面源污染。

第二，區域不公平。幾十年來，中國資源富集的不發達地區源源不斷地將資源輸往發達地區，如今已積累了發展力量的發達地區卻沒有給予不發達地區足夠的補償。不發達地區在競爭中日趨落后，中國的區域差距日趨擴大，嚴重影響著中國社會的統一和諧。環境也是如此。西部是我國大江大河的源頭和生態環境的天然屏障，長期以來開發森林和礦產，破壞了生態環境。我們對西部地區不斷提出限制發展、保護環境的要求，而保護的成果卻主要被發達地區無償享用。近年來的南水北調、森林禁伐、西部地區的退耕還林，最直接的受益者還是發達地區。環保上的區域不公平是明顯的，“誰受益誰補償”的原則沒有得到落實。

第三，階層不公平。從環境上看，富裕人群的人均資源消耗量大，人均排放的污染物多，貧困人群往往是環境污染和生態破壞的直接受害者。富裕人群可以通過各種方式享受醫療保健，以補償環境污染給生活質量帶來的損害；貧困人群卻沒有能力選擇生活環境，更無力應對因污染而帶來的健康損害。這些都是很不公平的，也很容易激化為社會矛盾。

《商務周刊》：也就是說，保護環境是在更大范圍、更寬領域內促進社會公平，那么政府如何建立一套公平合理的環境保護戰略并促進社會公平？

潘岳：中國社會的公平訴求已經到了不容忽視的時刻。這是一項艱巨而復雜的系統工程，我們要從環保這個能夠使所有人共贏的領域切入，充分發揮社會主義制度集中力量解決突出問題的優勢，展開一場導向和諧社會的公平實驗。

首先要建立一整套新的國家績效考核體系。建立綠色GDP核算體系是戰略性的一步。現行的GDP中只能看出經濟指標，卻看不出其背后的環境生態破壞，綠色GDP則扣減了環境和生態成本，其數據反映了國家的真實發展水平，能夠為決策提供判斷依據。我們急需一套能夠修正地方官員決策的考核標準，這就是官員環保考核。官員環保考核應包括公眾環境質量評價、空氣環境質量變化、飲用水質量變化、森林覆蓋增長率、環保投資增長率、群眾性環境訴求事件發生數量等指標，還應包括當地政府對中央各項環保法律法規的落實情況。新的績效考核體系，將以新的發展觀與政績觀來調整單純關注經濟增長與過度消費的觀念，為全社會的協調發展，為弱勢群體的公共利益，為執政黨的長治久安提供重要支撐。

其次應該考慮重新調整國土規劃。國土規劃中的行政區域改革最為重要，因為這可以從根本上促進區域公平。今天，城市的輻射作用更加重要，經濟發達地區已具備了協調區域經濟、促進區域公平的能力。我們有發達地區帶動落后地區共同致富的經驗，也有長期把生態脆弱的貧困地區集中在一個行政區域內而使區域差距更加擴大的教訓。我們應根據資源、人口、經濟總量與環境生態的不同功能，確定不同目的，設立不同標準，調整不同區域，優化配置不同資源。

還應加快實施生態補償機制。建立生態補償機制是為了用計劃、立法、市場等手段來解決下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、受益地區對受損地區的利益補償。我國財政轉移支付制度應該把區域生態補償作為重點，還可考慮對生態脆弱地區實行特殊稅收政策。政府還應運用市場手段讓社會各階層之間進行生態補償，富裕人群消費的環境多，應當做出更多的補償。

我們還應建立國家產業補償制度。這是要解決末端產業對于源頭產業的利益補償；解決二、三產業對于第一產業的利益補償；解決成品產業對于資源產業的利益補償。補償手段應依照資源價格和機會價格，對整個產業體系實施合理的利益分配。我們應該建立有地區差別的環境政策，東、中、西部地區在資源分布、自然氣候、潛在環境容量等方面存在巨大差異。為公平發展，我們可在排污收費標準的制訂、排污總量的分配、環境稅起征點的設計上推行不同標準的環境政策。

《商務周刊》：環境保護離不開公眾的廣泛參與，現在實際上已經有了一些致力于環境保護的NGO組織，但是，他們的活動也受到了各種障礙。

潘岳：世界環保事業的最初推動力量來自于公眾，沒有公眾參與就沒有環境運動。目前中國有越來越多的人和非政府組織開始關注環保，但與國外比公眾參與環保的程度仍然太低。

中國環境保護有法不依，執法不嚴，公眾參與的民主法治機制不足是其長期落后的重要原因。中央早在1978年就明確規定：對于那些嚴重污染環境，長期不改的，要停產治理，并追究領導責任，實行經濟處罰，嚴重的給予法律制裁。但20多年下來，有多少官員因污染環境而受到法律制裁的呢？又有多少因發展不當而破壞生態的錯誤政策得以根本性糾正呢？可持續發展戰略，中央從1992年就開始提出，我們究竟做到了沒有？經常有人說，中國人生活水平太低，當務之急是先集中力量搞好經濟，環保是下一步的事。其實，任何國家都可以這么說，惟獨中國不成。因為中國的人口太多、資源太少、環境容量太小，可持續發展模式已變成中國人不得不選擇的惟一發展模式。實現這一目標，就必須出臺一系列切實可行的政策法規，動員全社會各界人士擴大環保的公眾參與，強化民主法治的監督約束機制。否則，可持續發展的理念將只是口號。

日本在上世紀中葉工業化進程中，也曾經歷過一系列嚴重的環境污染公害事件。從20世紀60年代起，日本的環境污染受害市民進行了大規模的法律訴訟，媒體也參加進來追蹤報道有關污染事故，日本許多地區還成立了反對環境污染的民間組織，對污染企業展開了斗爭。1970年，日本反對只發展經濟不考慮環境保護的市民人數第一次以45％對33％的比例占據社會主流。自民黨的選票為此從58％降至48％。公眾對環境保護的廣泛參與，使自民黨與日本國會也開始專門討論環境公害問題。1967年日本頒布《公害對策基本法》，1974年日本頒布《公害健康賠償法》，以后更陸續頒布了一系列環保法規。特別是《循環型社會形成推進基本法》，用環境文化理念去促進國民自覺的環保意識與道德素質，用強制性手段推進新能源的使用，控制自然資源的消耗，既要降低廢棄物的產生，也要提高廢棄物的循環利用，還要對無法再利用的廢棄物進行安全處置。經過10年努力，日本形成了一個人口、資源、環境、文化相互協調的循環型社會，實現了環境與經濟的“雙贏”。這個例子說明，真正治理好環境污染，不僅要靠政府的高效率，也要靠國民的高素質，公眾參與的民主法治機制更為重要。

《商務周刊》：那么，在中國，如何推進公眾參與環保行動呢？

潘岳：好的政治理念必須依靠公眾來響應，必須依靠公眾參與來落實，必須依靠一套完善的監督機制來貫徹。環境保護也是如此。在中國，推進公眾參與環保我覺得以下幾點很重要：

要轉變思想觀念。要明確認識到公眾參與環保是群眾的權利，而這樣的權利和權益是國家法律賦予的，政府和部門有義務來回應和保護。讓公眾參與不是施舍，也不是過去那種以政府為主體動員組織群眾運動的老觀念。這種在環保方面保護群眾參與公共事務權利的新觀念，是社會主義民主建設的有益嘗試。

要環境信息公開化。環境信息公開，是一種全新的環境管理手段，它承認公眾的環境知情權和批評權，通過公布相關信息，借用公眾輿論和公眾監督，對環境污染和生態破壞的制造者施加壓力。我國政府為推進環境信息公開已做了諸多努力，但存在的問題是，公眾個人要求政府和企業提供環境方面的相關資料相當困難。公眾向誰要？誰會給？誰應該給？我們缺少公眾與政府部門間的信息互動。公眾的知情權關鍵在于要實行信息法治，我們應開始研究保障環境信息透明化的相關法規。

環境決策要民主化。1979年的《環境保護法》規定：“一切單位和個人，都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”2003年9月1日開始實施的《環境影響評價法》意義十分深遠，它規定，對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，應當在該規劃審批前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。但在“參與”的具體條件、具體方式、具體程序上，還缺少明確細致的法律規定。

最后，要完善環境公益訴訟。由于環境權益不僅屬于私人權益，更屬于社會公益，所以在歐美各國的環境法中，都普遍采用了環境公益訴訟制度。由于環境訴訟涉及到許多十分專業的技術問題，為減輕公眾在環境訴訟中的成本，彌補其專業知識，各國都為公眾環境訴訟創造了便利的司法條件。在我國，為加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，司法應當逐步擴大環境訴訟的主體范圍，從環境問題的直接受害者擴大到政府環境保護部門，擴大到具有專業資質的其他環保組織，再擴大到更廣闊的公眾主體，將公眾日趨增長的環境權益要求，納入規范有序的管理。