《緊急狀態(tài)法》框架初顯

《緊急狀態(tài)法》已經(jīng)列入全國人大常委會2004年立法規(guī)劃。清華大學(xué)公共管理學(xué)院于安教授上周向《財經(jīng)》透露，由他執(zhí)筆的清華專家建議草案已經(jīng)完成，將于下月底正式呈交國務(wù)院法制辦。

《緊急狀態(tài)法》是去年年中被列入國務(wù)院2004年立法項目的。2003年11月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院和上海市法制辦分別接受國務(wù)院法制辦委托，著手起草立法草案。

在去年12月22日對外公布的中共中央“修憲建議案”中，“緊急狀態(tài)”替代了“戒嚴”。該建議案還對緊急狀態(tài)下的決策權(quán)作出三條規(guī)定，即全國人大的決定權(quán)、國務(wù)院的決定權(quán)以及國家主席的宣布權(quán)。

未雨綢繆：預(yù)設(shè)政府緊急危機處置權(quán)

表面上看，《緊急狀態(tài)法》的起草緣起于去年的SARS疫情，與眼下正流行的禽流感也不無關(guān)聯(lián)，但將這部法律的制定與修憲聯(lián)系起來考察，又似乎能夠觸及一些更深層次的背景。這樣一部著眼于應(yīng)對突發(fā)重大危機的法律的制定，至少表明決策者開始高度警惕突發(fā)事件對社會秩序及現(xiàn)存制度可能造成的危害，同時試圖遵循憲政的路徑預(yù)設(shè)政府處理緊急危機權(quán)力的合法性，并防止權(quán)責(zé)不清造成的權(quán)力濫用與失控。

目前中國社會正處于經(jīng)濟體制及社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期。片面追求經(jīng)濟發(fā)展造成了生態(tài)環(huán)境惡化，反過來必然會威脅社會的基本秩序，更不必說社會利益沖突所導(dǎo)致的群體性事件的攀升。歷史經(jīng)驗表明，如果有人想推動社會變革，其動員的手段就是預(yù)示危機或假設(shè)危機。而每一次大的極端危機都會促使人們對制度進行反思，從而又成為社會變革的前奏或根據(jù)——或是在憲法框架內(nèi)進行改革，或是離開憲法做根本性變革，而明智的決策者不會聽任后一種結(jié)果出現(xiàn)。

如果說“戒嚴”是傳統(tǒng)政府應(yīng)對外侵內(nèi)亂的慣常手段，那么“緊急狀態(tài)”入憲標志著當代政府試圖從僅僅處理人之間的對抗性行為，走向?qū)Ω鞣N不確定因素所引起的社會危機的全面治理。

嚴格界定：分期分級處理危機

國際社會通常所說的“緊急狀態(tài)”，一般是指因自然災(zāi)害或社會動亂引起的，足以影響全體公民，并對整個社會的正常秩序、公共安全構(gòu)成威脅的特別危機或危險局勢。但是何種危機方能被稱為緊急狀態(tài)，卻遠不是一個名詞解釋能夠說清的。而目前中國諸多涉及緊急狀態(tài)的法律法規(guī)——如《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《核電廠核設(shè)施應(yīng)急救援條例》、《傳染病防治法》乃至《公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，都沒有把一般危機與緊急狀態(tài)區(qū)別開來。

于安教授以違法與犯罪的關(guān)系來類比危機事件與緊急狀態(tài)的區(qū)別：“危機事件與緊急狀態(tài)都會威脅社會秩序，但危機事件并非都是緊急狀態(tài)，只有涉及國家、社會、人民重大安全利益，危及各項基本法律制度的嚴重事件，才構(gòu)成緊急狀態(tài)。”

為了便于立法者、實施者把緊急狀態(tài)界定清楚，避免把不屬于極端事項的突發(fā)事件都納入其中而造成緊急狀態(tài)權(quán)的濫用，清華大學(xué)的專家建議稿根據(jù)危機的危害程度，把應(yīng)急處理分為四個期間段：初期、中期、應(yīng)期（緊急狀態(tài)）和后期，而每一期間段又會分級處理。如此分級處理的另外一個目的，是希望對普通危機事件也進行有效防范，把緊急狀態(tài)法基本原則運用到對普通危機的克服中，從而避免普通危機升級。

憲政之道：嚴防緊急狀態(tài)權(quán)濫用

中共中央去年末提出的修憲建議案的第十條為：“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定……宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令。”

當一個國家宣布進入緊急狀態(tài)，無疑是向國內(nèi)外宣布：本國政府會動員全社會的力量盡快遏制極端緊急事件，恢復(fù)社會正常秩序。這意味著政府會采用非常規(guī)的組織措施、管理方式以及控制手段，也意味著正常時期作為法治第一要義的公民權(quán)利的保障，會讓位于非常時期國家安全的維護——實質(zhì)上緊急狀態(tài)帶來的一個直接后果就是一些法律的中止。從這個意義上說，緊急狀態(tài)的宣布必須是基于萬不得已的情勢，因而法律對“緊急狀態(tài)”的適用范圍必須進行嚴格控制。

有觀點認為，決定進入緊急狀態(tài)的主體可以降至中央政府之下。但參與立法研究的專家認為，從中國的立法體制和國家結(jié)構(gòu)來看，還是以“全國人大、國務(wù)院為決策機構(gòu)”為妥。為此，清華大學(xué)起草的建議稿強調(diào)臨危受命的應(yīng)急指揮機構(gòu)是執(zhí)行國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)，其承擔責(zé)任的主體仍是國務(wù)院。鑒于緊急狀態(tài)下各部門各行其是、缺乏有力協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，專家建議在國務(wù)院設(shè)立負有對各部委、地方協(xié)調(diào)職能的“應(yīng)急事務(wù)總署”，由國務(wù)院秘書長兼任負責(zé)人。

同樣是為了防止緊急權(quán)力濫用，專家建議稿對緊急狀態(tài)的決定除設(shè)置地方請求程序外，還規(guī)定了不少嚴格的程序要件，比如作出緊急狀態(tài)決定須說明事實理由、法律依據(jù)、緊急狀態(tài)期限、可能會采取的非常規(guī)措施、延長或撤銷的程序等等。對于地方政府在緊急狀態(tài)時的權(quán)限，于安透露了這樣一個原則：“對于可預(yù)見的突發(fā)事件，爭取事先都用法律來規(guī)定，并且規(guī)定預(yù)警期。對于不能預(yù)見的突發(fā)事件，在宣布緊急狀態(tài)之前，地方應(yīng)有臨時處置的權(quán)力，同時報請中央政府確認。而在宣布進入緊急狀態(tài)之后，中央政府會給地方政府一部分授權(quán)。”

以往為應(yīng)對緊急狀態(tài)，各部門往往會出臺一些法規(guī)。在《緊急狀態(tài)法》的起草中，規(guī)定緊急立法權(quán)與緊急決定權(quán)歸屬于國務(wù)院，部委實施這項權(quán)力必須得到國務(wù)院授權(quán)。此舉顯然意在規(guī)范緊急立法措施，確保把對公民基本權(quán)利進行臨時限制或剝奪的權(quán)力掌握在中央政府層級。

除了嚴控緊急立法權(quán)，專家草案還擬對緊急執(zhí)行措施作出兩方面規(guī)定：一方面是政府有救助（危困人群）、安置（災(zāi)民）、保護（生活需要）、保障（正常運作）的義務(wù)；另一方面是政府有限制、剝奪與人身、財產(chǎn)、自由有關(guān)的公民權(quán)利以及增加公民義務(wù)（如征用、征收、征調(diào)、凍結(jié)賬戶）的權(quán)力。

保障民權(quán)：規(guī)范緊急狀態(tài)下的司法權(quán)力

一部關(guān)乎公民基本權(quán)利、但公民卻無法獲得司法救濟的法律，很難說是一部好的法律。清華大學(xué)的專家建議稿充分考慮了緊急狀態(tài)下法院審判與糾紛發(fā)生時的權(quán)利救濟渠道——

關(guān)于刑事審判，強調(diào)保護當事人權(quán)利等刑事法律基本原則不能放棄的情況下，可以實行迅速審判；

關(guān)于民事審判，緊急狀態(tài)可構(gòu)成民事交易中斷的理由，而引起合同中止、訴訟期限延長的法律后果；

關(guān)于行政訴訟，現(xiàn)在的司法解釋規(guī)定緊急狀態(tài)下不得提起行政訴訟。但專家建議：在緊急狀態(tài)下對緊急措施提出訴訟的，法院可以延期審理，而對緊急狀態(tài)解除后仍然采取緊急措施的，公民當然可以提起行政訴訟。

關(guān)于國家補償，專家建議稿明確提出了國家賠償、補償以及補助的原則。“賠償是基于侵權(quán)造成損害的前提，補償是以為了公共利益對其他主體造成損害為理由，補助是國家為振興產(chǎn)業(yè)、恢復(fù)產(chǎn)業(yè)所提供的補貼、補助。”于安解釋說。

按照預(yù)計的時間表，緊急狀態(tài)法草案可能于2004年底之前提交全國人大常委會審議。按此推算，至少在今年下半年草案的起草工作就應(yīng)結(jié)束。但由于《緊急狀態(tài)法》時常被視為緊急狀態(tài)下的“小憲法”，有專家推測：或許《緊急狀態(tài)法》會直接提交明年3月召開的十屆全國人大三次會議，并經(jīng)由全體人大代表的三分之二多數(shù)表決方能通過。

無論如何，下月舉行的十屆全國人大二次會議在審議憲法修正案草案時，會否通過把“緊急狀態(tài)”寫入《憲法》，將直接決定《緊急狀態(tài)法》的位階——因為 “緊急狀態(tài)”入憲正是這部法律制定的合憲依據(jù)。