能源產業改革和電網發展

國務院發展研究中心的研究報告提出了一個值得關注和思考的問題。去年全國有20多個省（市、自治區）出現了拉閘限電現象。從發展態勢看，在相當長的時期內，我國電力需求仍將保持較高的增長速度，缺電形勢還會繼續。去年的缺電固然有電源建設不足的原因，但在一定程度上也是電網“瓶頸”造成的。一些電網的主網架相對薄弱，電網結構不合理，限制了電網對供電資源的調配能力。電網建設不足，不僅會導致電力資源的嚴重浪費，而且會影響電力系統穩定運行。我國終端銷售的電價水平和電價結構不合理，影響了電網系統的盈利水平和投資能力。因此，有必要在電網運行新體制的基礎上，理順輸配電價，加強電網建設，促進國民經濟持續健康快速發展。

由于電力大面積短缺，學術界對前幾年在能源領域，特別是電力行業進行的改革議論紛紜，甚至疑慮叢生。如何看待旨在鼓勵競爭、推進市場化的電力行業改革，顯然需要澄清許多問題。

能源的生產和消費具有獨特復雜的技術經濟特征，能源產業亦是一個涉及范圍廣、產業鏈條長的龐大綜合性產業領域。經濟學理論和各國的實踐表明，煤、石油、天然氣等初級能源的開采，甚至電源的生產具有較強的競爭性，輸電、配電、天然氣輸送和城市配氣等能源運輸環節具有自然壟斷的特征，而水能、核能的利用則在環境和安全領域具有較強的外部性。

不同領域和環節的不同技術經濟特征，導致了全球能源產業多樣的市場競爭格局、產業組織形態，也決定了政府的不同管理和干預方式。能源領域的電力產業和天然氣產業運輸和配送等網絡型產業，由于不完全競爭、不完全信息和外部性而存在市場失靈的現象，所以需要政府的適當干預。傳統上，世界大多數國家在這些行業都是采用國有、國營和縱向一體化的壟斷經營方式，這是處理市場失靈的一種選擇。

過去20多年中，技術進步、市場化、全球化等因素導致了全球能源產業的市場結構、企業組織形式和所有制形式的重大變化。一方面，石油開采、煉制和銷售領域形成了國家、乃至全球性寡頭壟斷的格局。另一方面，對電力、天然氣等壟斷行業進行市場化改革成為發達國家和發展中國家的共識。傳統的國有、國營和縱向一體化模式被打破，不同國家按照產業環節對能源市場進行了切分。在可以競爭的領域開放準入，引入競爭。在不能開放競爭的領域，盡管仍然實行國有國營，但都強調市場原則和經濟核算的公司化經營，加強了政府的監管。

美國、英國等發達市場經濟國家是能源領域產業結構、企業所有制和監管體系改革的先行者。美國、加拿大等少數國家對于能源領域的電力和天然氣的運輸和配送等網絡型產業，則采用了民營企業壟斷經營、政府進行嚴格監管的更加接近市場的模式。但是，去年北美的大規模電網崩潰危機，又在一定程度上引起了人們對這種模式的懷疑。

從上世紀80年代初開始，中國在能源部門的各個產業領域就開始了多項改革，包括產業結構調整和企業制度改革。特別值得提出的是，中國在80年代中期就部分放開了發電行業的投資準入，實現了投資主體的多元化。中國實行這項改革甚至早于包括英國在內的歐洲許多市場經濟國家。

中國政府在不斷地推進企業改革和行業結構調整的過程中，同步進行了能源領域政府管理體制的改革。在能源部門中可競爭的產業領域，中國逐步有限度地放開了行業準入，并主要通過行政主導的產業重組，構造了市場主體和可競爭的結構，希望迅速形成合理的競爭格局，盡可能以更加市場化的方式配置資源。而在具有自然壟斷環節的電力輸配、天然氣運輸和城市配氣等領域，中國按照不同環節的技術經濟特征進行了產業拆分，其目的是探索如何在可競爭的環節引入競爭，并同時加強對非競爭部分的專業化監管。

經過20多年的持續的市場化改革，中國在能源領域逐步實現了政企分開，政府從市場競爭參與者轉變為市場規則的制定者和執行者。不同的利益主體和不完全競爭的市場結構，要求政府成為公正、獨立和專業化的市場監管者，以解決市場失靈的問題，維護市場競爭的公平，特別要重點保護消費者的利益。這就要求建立明確的行業法律法規框架、專業的監管機構、透明的監管程序、合理的監管權力劃分和高素質的監管隊伍，對行業準入、價格、市場行為、服務質量、普遍服務、安全生產、環境保護等方面進行監管。

經過這幾年的改革，人們認識到，現代監管的核心是監管活動的法制化，按照公正、透明、專業、誠信和權力制衡的原則維護市場競爭的秩序。在能源領域建立現代監管體系方面，中國還有很長的路要走。從總體上講，我國能源管理體制雖然已經進行了重大改革，但現代監管體系的建設滯后。從廣義的制度意義上說，現代監管體系應該包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構、多維度的行業自律和消費者權益保護。

從目前的情況看，中國的監管規則不完善，監管機構不健全，延緩了行業有效競爭格局的形成，使具有自然壟斷特性行業的總體效率低下、服務價格不合理、行業發展受制約、消費者權益受損等問題沒有有效解決。行業管理部門習慣于擔當國有資產的所有者，嫻熟于傳統的行政手段管理，沒有樹立起按公平的規則、透明的程序依法監管的現代監管理念。部門權力缺乏制衡、決策過程透明度低、人為干擾因素大、決策的隨意性較強。

從去年的電力短缺中，我們對電力生產和輸配體制改革又加深了認識，其中最重要的是兩點：

一是市場經濟能夠發揮優化資源配置功能的奧秘在于競爭，特別是賣方的競爭，而賣方競爭只能是在供大于求的情況下形成。當然，對于一般競爭性行業，價格可以自由波動，供不應求會引起價格上漲，價格上漲會使生產者有利可圖，從而吸引更多的投資者和更多的生產者，生產能力在市場信號的引導下迅速擴大，于是賣方競爭幾乎成為市場經濟的常態。問題是對于自然壟斷行業，價格是政府管制的，投資是政府審批的，同時又通常具有建設周期長的技術特點，所以供不應求的情況并不能在市場價格的引導下得到緩解。在計劃經濟時期，某些“瓶頸”部門造成的短缺，幾乎也成了我國經濟社會的常態。以至于到目前為止，在那些市場準入嚴格、行政審批繁瑣、壟斷程度高的領域，短缺問題遲遲得不到解決，市場經濟的優點難以顯現，市場主體的行為嚴重扭曲。

例如，原來設想的“競價上網”的改革模式，在電力嚴重短缺的情況下就難以做到。隨著新一輪經濟增長出現，我國工業也出現了重工業化的現象，工業特別是高耗能行業的用電成了帶動去年用電增長的主要原因（當然這里有電價政策問題）。雖然國務院在去年初作出了加大電力建設規模的決定，經過電力設備制造和建設部門攜手努力，才使全年投產的大中型發電機組首次接近了3000萬千瓦，到年底全國發電裝機總容量已達3.86億千瓦。但新增的近3000萬千瓦裝機仍彌補不了幾年來的電力欠賬缺口。從電力供應看，預計2004年全國將新增發電裝機3500萬千瓦，年底總裝機將達到42000萬千瓦，同比增長9％。從電力需求看，預計2004年全國用電增長速度為12％左右，需電量將達到21100億千瓦時左右。

此外，受去年用電需求快速增長的拉動，全年全國火電設備平均利用小時已達到5760小時，比上年增加488小時。在創下1990年以來最高運行小時紀錄的同時，也說明現有發電潛力已基本挖盡，機組安全運行的隱患不容忽視。因此，進入今年以來全國已先后有16個省、自治區、直轄市出現拉閘限電情況，其中缺電較為嚴重的有浙江、四川、山西、湖南、江蘇、江西和福建7個省，數量和程度都明顯超過了去年同期。預計到今年夏季和冬季用電高峰期間，缺電的省、自治區、直轄市的數目和缺電程度可能會超過去年。

我國政府已經決定要逐步放開能源領域的部分準入限制，鼓勵各種社會資本特別是國內民營資本的進入。但至少到目前為止，尚缺乏具體、公開、透明的準入規則和準入程序。其結果是社會資本進入不足，全面有效的競爭格局難以形成。為此，應該進一步放開電力行業的市場準入，允許和鼓勵各種經濟成分的資金進入電力行業。這不僅有利于緩解電力緊張的局面，而且有利于電力行業競爭格局的真正形成。

二是正如國務院發展研究中心課題組所指出的，我國多年來在投資決策和資金分配上嚴重地存在著“重發、輕供、不管用”的傾向，導致了電網能力嚴重不足。去年國家決定加大對于電源建設投資，據估計發電能力不足有望從2006年起得到緩解。但是如果輸配電能力沒有相應增長，就有可能形成更大程度的“卡脖子”和窩電現象。據測算，在未來若干年中，我國電網與電源合理的投資比例宜保持1∶1左右。以此為標準，根據國家“十五”和“十一五”期間電源建設投資規劃，電網配套投資將分別高達5800億和9000億左右，其中，國家電網公司的投資則分別為4700億和7200億元，相應的資本金需要940億元和1440億元。

問題是實行公共財政以后，財政對電網進行的投資是越來越少了。所以，眼下就應該賦予電網自身具有商業可持續發展的能力。也就是說，應該讓電網的輸配服務能夠收取可以彌補成本、獲得一定利潤的價錢，在市場上得到合理的補償和永續發展。

對包括電力、天然氣在內的壟斷業務的價格監管，我國一般采用成本補償加合理利潤的定價辦法，但由于缺乏對企業成本構成的嚴格標準，價格監管實際上沒有形成對企業經營成本的有效約束，導致成本失控、價格過高、影響下游產業發展和人民生活質量。這可能是問題的主流。

但是，在有些情況下，也存在用行政審批的辦法故意壓低某個產業環節價格的現象，人為制造下游產業的虛假利潤，從而抑制了這些環節的發展，成為國民經濟的“瓶頸”。我國某些高耗能產業的虛高利潤和盲目發展，就是建筑在我國低能源價格（目前有些地方仍然對這些行業實行不合理的優惠電價）基礎上的。

目前，電網企業從電力購銷差價中無法彌補輸配電成本。以2002年為例，國家電網公司從獨立發電公司購電所產生的虧損為每度電0.17分（不計財務成本），計入財務成本之后，則為1.29分。電網公司自身積累能力弱導致巨大電網投資資金缺口。以國家電網公司為例，取消電力建設基金和供電貼費后，用于發展的資本性資金來源銳減，“十五”期間電網建設資本金缺口預計在550億至600億元之間；“十一五”期間電網建設資本金缺口在800億至900億元之間。據估計，若維持當前的電價結構和水平，國家電網公司的財務狀況將不斷惡化，資產回報率將由2002年的0.5％下降到2010年的－1.7％，同期的負債/股本比率則由56％上升到192％，并在2005年出現虧損。

判斷我國輸配電價格水平的高低，必須選擇合適的比較對象。我國的輸配電業務具有如下三個特點：地域分布廣；負荷中心與能源中心相距較遠；工業用電占全社會用電的絕大部分。資料表明，我國輸配電價無論是絕對水平還是其占終端銷售電價的比例在所比較的國家和地區中均是最低的。參考這些具有可比性的國家的情況，我國的輸配電價占終端銷售電價的合理比例應為40％左右，而目前只有24.6％。

在現有電價體制下，電網投資越多，電網公司還本付息的負擔越大，盈利壓力也越大，投資的積極性越缺乏。這不符合電力體制改革的初衷。因此，長期而言，建立獨立、規范的輸配電價機制，使輸配電價真正能夠反映輸配電真實成本并予以合理回報是理順電價、改善電價結構的核心。應該堅持對電網實行“統一規劃、統一建設、統一調度和統一管理”的原則，容許社會各類資金參股電網公司。當然，引入社會資金進行電網投資的前提是有一個合理的回報機制。在逐步提升輸配電價的同時，對電網公司的資產進行進一步重組，從而使其管理水平和投資回報符合資本市場要求，以達到將電網公司整體上市的目的。電網公司重組上市不僅可以獲得新的可持續的市場融資渠道，而且將使公司的治理結構和日常運作更加符合市場要求。

作者為國務院發展研究中心副主任