秦曉觀點：合理性的代價和陷阱

招商局集團董事局主席秦曉為《財經》撰文，談政府運用行政手段干預市場經濟活動的經驗與代價。

全文如下：

[網絡版專稿]

一、 此輪投資過熱帶來的啟示

此輪中國經濟投資過熱和政府宏觀調控來勢頗猛，社會各界的認識也不盡一致。隨著調控的實施，過熱的勢頭得以扼制，爭論的熱度也降了下來。塵埃雖還沒有落定，但我認為，在如下幾點認識的基礎上可以建立起廣泛的共識：

1、過熱表現為結構性。就總量而言，中國經濟尚未完全走出通縮，消費需求不足仍是制約經濟發展的主要瓶頸，與此同時，投資過熱帶動的通脹壓力已開始顯現。因而這不是一次典型的供求失衡導致的經濟周波現象，其產生不僅有經濟結構方面的原因，還存在著機制和體制方面的原因。在這個意義上，我們可以把這次過熱稱為“結構性和體制性過熱”。

2、從供求基礎層面看，過熱主要是投資需求推動的，但其直接導因是商業銀行為降低不良資產比率擴大信貸規模的行為和地方政府片面追求GDP增長的沖動。這種“需求”不是理性的市場行為，其產生的根源應從機制和體制上尋求。

3、政府的宏觀調控從總體講目標明確、重點突出，及時、果斷。但大量運用行政手段，直接干預銀行和企業，表明中國經濟的市場化程度不完善且存在明顯的缺陷。無論是問題的產生還是問題的解決都含有非市場的因素。

4、中國經濟的發展未能擺脫粗放、外延的模式。結構不合理、效益不好、生態環境破壞等問題長期得不到改善，能源、原材料、交通運輸、土地供應短缺已構成發展的重要約束。尋求可持續發展的道路成為中國經濟發展和改革的最重要的課題。

上述幾點所揭示的不僅僅是過熱的性質、成因及政府調控的方式這一類運行層面的問題，也觸及到機制、體制層面的問題。因而，我認為對中國經濟的關注點應從運行層面深入到機制和體制層面，從應對經濟周波的短期宏觀經濟政策選擇，擴展到尋求可持續發展的中長期宏觀經濟戰略定位。

二、中國經濟發展中兩個揮之不去的痼疾

從機制和體制層面上看，中國經濟發展中有兩個突出的問題：一是粗放型的增長模式，二是地方政府片面追求GDP增長的沖動。

粗放型增長方式不是依賴勞動生產率的提高，而是以消耗大量資源、破壞生態、環境為代價；不是效益和效率導向而是規模和速度導向。

地方政府片面追求GDP增長的沖動削弱了市場配置資源、優勝劣汰的功能，大量低水平重復建設項目導致了銀行不良資產的增加，加劇了市場供求周期性波動。

早在90年代中，中央就提出了實現中國經濟發展兩個轉變的目標，即從計劃到市場，從粗放到集約。十年過去了，盡管商品市場的發育、要素市場的形成、市場秩序的規范還有很長的路要走，但總體上講，從計劃到市場的轉軌已取得了重大進展。

與此同時，政府轉變職能、規范行為（決策程序公開、透明）、改善作風（高效、廉潔）的改革則顯得步履艱難。特別值得關注的是政府擁有和控制的經濟資源愈來愈多，并通過直接或間接的方式參與市場的經濟活動；政府運用行政手段對市場和企業干預的程度和力度愈來愈大，這已超出了市場機制下政府的職能和行為方式。

與從計劃到市場的轉變相比，從粗放到集約的轉變未能取得實質性的進展。一個國家的經濟增長方式表現在宏觀層面上，但實質上是微觀層面的問題。

在一個市場機制的環境中，企業的行為是市場供求約束下追求利潤極大化的理性選擇。盲目投資、過度舉債、重規模輕效益、重投入輕產出、重擴張輕風險不是一種理性的商業行為。市場和股東對企業行為的約束不能充分顯現表明市場機制（包括企業的公司的治理）有嚴重缺陷，或其中含有非市場成分。

從以上分析可以看出，粗放式增長方式和地方政府片面追求GDP增長的沖動這兩個問題是相互關聯的，都表現為效率的損失。其產生的根源是由于非市場因素的存在削弱了市場機制配置資源和優勝劣汰的功能，而非市場因素主要來自政府行為對市場和企業的參與和干預。解決的途徑應是轉變政府職能，推進市場化進程。

但令人不解的是問題并不是今天才產生的，問題的答案也不是今天才找到的，從中央提出兩個轉變的十年中，問題不僅未能改善，反而變得更為突出。看來我們對這個問題的認識還有待于深化。

政府有形的手在改革的初期成功地啟動了市場化的進程，在市場的無形的手開始成長起來之后，有形的手卻未能適時適地的淡出，這對已形成的市場機制功能的發揮，對市場取向改革的進程都構成了一定程度的障礙。這個現象背后的原因是什么？對此，普遍的看法有這樣幾種：

一是市場發育不夠，政府在資源配置中必須保持一定的權威和能力。就一般意義而言沒有人挑戰這一觀點，但對于那些已形成了市場，可以通過市場機制運作的領域，政府的角色是否需要調整？調整的力度夠不夠？

二是現行的干部使用和考核機制片面突出了GDP指標。如果問題僅僅是由一個指標決定的，那么修訂一下指標豈不就可以一勞永逸地解決這個困擾我們多年的問題了嗎？

三是政府的行為產生了尋租和腐敗，形成了利益集團。這是社會普遍關注的，但把答案完全歸結為這一點，似有偏頗。

我認為，首先應探討的是政府擁有大量的經濟資源和參與、干預經濟活動的行政手段，在實現中是否具有某種意義上的合理性？接下來的問題是這個合理性的代價是什么？是否存在“合理性陷阱”？如何選擇相應的宏觀經濟戰略和政策？

要回答這一系列問題，需要建立一個新的框架，引出效率、公平這兩個宏觀經濟政策的目標并論證它們之間的相互關系。

三、公平與效率：古老而又現實的話題

公平與效率是現代社會宏觀經濟政策的兩個重要目標，兩者不可或缺，又不可兼得，因為它們在多數情況下是互為代價的。因而，在不同的情況下確定兩者之間的平衡點，并根據情況的變化適時動態調整是各國宏觀經濟調控的一項重要工作。

公平與效率在當今中國經濟、社會發展的歷史階段具有比普遍意義上更為特殊的含義和特征，對兩者關系的平衡點把握也更為困難和復雜。這首先是由于兩者都處于低水平，為維持或滿足其中一個目標對另一個目標產生的成本可能會觸及其承受力的臨界點；其次，是我們所擁有的可以平衡兩者之間關系的資源相對匱乏。

中國二十多年的發展造就了經濟增長的奇跡，然而這個增長不是以勞動生產率的提高為支撐的。中國的勞動生產率與發達國家的差距在擴大。最能說明這種狀況的是2003年GDP總量與能源、原材料消耗的比值。

2003年GDP總量達11萬億，占全球GDP的不到3%，而同年消耗的鋼材、水泥、煤炭、電分別占世界消耗量的30%、40%、30%、13%。而對能源使用的效率之低更是讓人觸目驚心，據10月22日WorldTribune.com 一篇特稿分析，每增加1美元GDP，中國所耗能源為世界平均量的3倍、美國的4.7倍、德國的7.7倍、日本的11.5倍。

效率之低已不僅僅是發展的問題，而是生存的問題，因為從長遠看，全球的資源和能源難以支撐中國的這種方式的增長。影響效率的因素主要有技術經濟和體制兩個方面的因素。前者包括技術裝備、科技水平、人力資源、規模、專業化程度等，后者包括產權安排、公司治理與管理、政府政策的透明度、穩定性、政府工作效率和廉潔度、社會法律體系和信用文化等。

這兩類因素的改善都要依賴經濟的發展和體制的改革，即通過市場化改革發揮市場配置資源和優勝劣汰的功能，使企業在一個競爭的市場約束下改善相關的技術經濟因素；同時加快政府職能轉變，提高政府工作效率，改善政府工作作風，從而改善體制方面的因素。

從宏觀層面看，與效率相關的問題還表現為：1、產業結構落后，第三產業占國民經濟比例偏低，還不到發達國家的二分之一，第三產業中又以低附加值的產業，如餐飲、娛樂、零售等為主，而高附加值的金融、信用、保險、咨詢業發展的程度較低；2、工業布局不合理，礦產資源、運輸、人力資源錯配；3、壟斷行業的存在，造成缺乏競爭的效率損失。

上述問題的存在是中國工業化進程中必然要經歷的一個歷史階段，問題的改善也是一個歷史過程。但經濟的高速增長，全球經濟一體化帶來的國際競爭使得這個問題變得更為尖銳。

公平問題首先表現為就業。高就業率或充分就業是世界各國宏觀經濟政策的一個重要目標。中國經濟高速增長的同時出現了嚴重的就業問題，這是由于中國存在著體制性、結構性失業。

所謂體制性失業是指農村改革和城鎮化釋放出的農民勞動力，企業改制、重組、破產造成的下崗工人，政府機構改革精簡的公務員；所謂結構性失業是指一些群體不是因為經濟周波而是因為自身文化素質或職業技能的局限不能滿足就業的要求。

從增量看，每年有上百萬職工下崗，上千萬新的勞動力進入市場；從存量看，企業和政府機構的冗員有數千萬，農村閑置勞動力有數億。中國就業問題的特征、增量和存量的狀況決定了它的嚴重性（數額龐大）、復雜性（社會穩定）和長期性。

公平問題還表現為收入差距擴大，這包括城鄉差別、東西部差別、群體差別、行業差別。從1990年到2000年起全國收入分配的基尼系數從0.343一路攀升到0.417，已超出0.4的貧富差距警戒線。

2002年城市人均收入7703元，農村是2476元，2003年城市人均收入增長9%，農村增長4%。沿海和內地的發展水平、收入差距也是拉大的趨勢。這表明在經濟發展中有相當一部分人難以分享到增長的成果，社會的財富和發展機會正在向少數人集聚，中國社會已形成了發達與欠發達、富裕與貧困的二元結構。更為嚴重的是社會中已產生了被邊緣化的弱勢群體。

這種現象的產生一方面是市場機制下的競爭和按生產要素分配所帶來的結果，這屬于經濟發展中的公平問題；另一方面則是由一些不合理的、不規范的、甚至是非法的因素造成的，如壟斷、尋租、貪污、造假、偷稅等，這已超出了公平的范疇，是社會公正的問題。公平和公正問題都會引發社會的不滿，這不僅會制約經濟的發展，而且可能釀成社會的動蕩。

社會問題的改善和解決不能單純依靠市場，而主要要由政府來承擔。面對這樣一個復雜、艱巨的任務，政府首先要考慮的是在制定宏觀經濟戰略和政策時公平與效率的優先次序選擇。

“效率優先，兼顧公平”的政策現已受到一些經濟學家的質疑，他們認為在新的情況下應重新構建公平與效率關系的結構，向公平傾斜，如“在中長期發展戰略中應體現就業優先的原則”（陳淮），“逐步實現‘從效率優先、兼顧公平’向‘效率與公平并重’或‘效率與公平的優化結合’過渡”（劉國光）。

與此同時，社會學家對中國社會結構變遷中貧富分化產生的社會公正問題也表現了極大的關注，認為“不公平、不公正的增長可能因社會危機而停滯、衰退甚至崩潰。經濟發展是硬道理，社會公正也是硬道理”（王紹光）。

對于這一問題，政府的回應是科學發展觀的提出，強調協調發展，強調以人為本。這表明從指導思想上對公平與效率的關系已做了新的調整。從政府的宏觀經濟政策實施可以看出，就業、縮小收入和地區差距、維護社會穩定已成為置于效率之上的更為優先的目標。

實施這個目標的主要途徑：一是通過積極的財政政策和各種優惠政策（稅收、土地）鼓勵固定資產投資，維持GDP的增長速度，以擴大經濟總量，增加就業和稅收；二是通過政策導向提高經濟總量中有利于增加就業的行業和落后地區的比重，以縮小收入差距和地區差距；三是運用行政方式對企業用工和分配制度，企業破產、關閉干預和限止，對公共服務產品（如土地、水、油、交通）的價格實施管制，以減低失業壓力，維護社會穩定。

而效率和效益則成為次一級的目標，或成為優先目標的代價。政府要實現這個目標，單純依賴行政資源實施再分配是不夠的，通過對經濟資源的控制和運用各種行政手段參與和影響初次分配對政府就產生了誘惑力。

由此，政府控制經濟資源，參與市場經濟活動，運用行政手段對市場和企業進行干預就具備了某種意義的合理性。從中我們也可以找到中國經濟粗放式增長方式和地方政府片面追求GDP增長沖動的深層原因。

四、合理性的代價和陷阱

在經濟體制改革和經濟增長中公平、公正問題的產生和凸顯使市場化改革增加了新的因素。政府的職能和行為也隨之做出了較大的調整，如上文所述，這一調整有其必然性或某種意義的合理性，因為公平與效率兩者不可或缺，但兩者在多數情況下又不可兼得，這就導致了這一調整的代價和陷阱。

所謂代價是指政府為滿足就業、收入差距和社會穩定等一組公平和公正目標的政策和行為對市場機制功能的削弱和由此導致的效率的損失。

市場機制功能的削弱從宏觀層面看會影響資源配置的效率和效益，因為社會生產要素的流動和組合不僅受到資源稀缺和價格的引導，還決定于政府行為主導的非市場因素。

從微觀層面看，以規模、增長速度而不是以效率和效益為導向的粗放式增長模式在市場機制約束被削弱的環境中獲取了新的存在依據和更大的發展空間。

在這樣一種情況下，經濟運行和經濟結構中的一些突出的問題可能會進一步惡化或激化。這些問題包括：投資過熱，能源、原材料、交通供應短缺，國企效益低下，銀行不良資產增加，產業結構和布局不合理，財政赤字增加等。從中長期看，粗放型增長方式將繼續延續下去，供求失衡導致經濟周波的變動頻率加快、震蕩幅度加大，結構性資源短缺和內需不足造成對外依賴加強，增長的可持性問題變得更為嚴峻。

所謂陷阱是指政府為滿足公平、公正目標的政策和行為產生的新的尋租機會和空間，及尋租行為導致的利益集團的形成和制度的演變。

政府直接控制經濟資源，運用行政手段參與和干預市場經濟活動首先會使政府機構和人員變得更為龐大、滋生官僚主義作風，這無疑會加重財政負擔，影響政府的工作效率，更為嚴重的是為權錢交易創造了條件。

利益的誘惑會促使更多的人加入尋租隊伍，政府官員的以權謀私和腐敗也會由此得以滋長。獲利機會的存在誘發出相應的利益集團，使尋租和腐敗從個人行為演變成為利益集團的行為，利益集團的行為將導致有利于某些利益集團的潛規則制度化。這就是制度變遷理論所描述的自我強化(self reenforce- ment)和路徑依賴的規律。

制度的變遷一旦走上了這條路，市場交易費用會大大增加，造成更多的效率損失；同時，尋租和腐敗還破壞了社會公平和公正。這也就是說，為改善公平和公正的努力不僅要付出效率的代價還可能導致公平和公正的喪失。我們在制定和實施一項重大的中長期政策時，必須充分考慮這一政策的代價及出現的背離政策目標的可能性。

五、雙重目標下政策的選擇與實施

中國上世紀70年代末啟動的以提高資源配置效率和勞動生產率為目標的市場化取向改革走到今天出現了新的情況，遇到了新的挑戰。挑戰主要不是來自舊體制的觀念和弊端，而是體制改革和經濟增長中產生的公平問題。

在這種情況下，效率已不再是單一的或首要的目標，在新的框架中公平和效率成為宏觀經濟發展戰略和政策的雙重目標。兩個目標相互之間不可或缺又不能兼得使戰略定位，政策選擇和實施成為一項高難度、高成本、高風險的工作。

面對新的情況，政府在制定政策時首先要回答的是兩者之間優先次序的確定。作為一項長期的政策，我不贊同在兩者之間排出孰先孰后，我認為應將公平與效率的協調與兼顧及兩者關系的合理結構作為政策選擇的基點。

黨的十六大報告對此做出了科學的表述：“初次分配注重效率，發揮市場的作用，再分配注重公平，加強政府對收入分配的調節職能”。孰先孰后的主張在滿足一個目標時因另一目標損失產生的成本過高，另外，這種表述混淆了政府與市場的角色及兩次分配的功能。

就當前情況看，我認為社會各界關注公平，政府在政策把握上向公平傾斜是無可非議的，問題是沒有充分考慮由此產生的代價，即效率的損失和對市場化進程帶來的負面影響。

我們在把握公平和效率兩個目標的平衡點時，應該清醒地看到對一個目標滿足度的提高即是對另一個目標滿足度的下降，眼睛要盯住兩個目標，而不僅是其中一個目標。

更為重要的是對公平的關注和政策傾斜不能偏離市場經濟的基本原則，在市場機制下，政府不應擁有大量經濟資源并參與市場經濟活動，而應依托行政資源通過再分配調節收入分配；政府對市場經濟活動的干預和調控主要應運用經濟和法律工具，行政手段的使用應慎重，特別不應以行政方式干預企業經營活動。如果再分配的資源不能滿足公平這一目標，需要調動初次分配的資源，就應嚴格控制調動的程度和方式，盡可能減少由此產生的代價，警惕落入陷阱，并將逐步退出初次分配作為政策實施動態控制的重要指標。

在政策中，公平與效率的關系只是一個定性的表述，實施過程中需要根據情況的變化和實際的所得所失建立定量分析指標體系，不斷調整平衡點，使所得極大化，所失極小化。

由于陷阱的存在，需制定相關的政策、采取相應的措施加快政府職能的轉變，約束政府官員的行為，嚴格杜絕各種形式的錢權交易，維護、培育一個高效、公正和廉潔的政府。