美對中特保措施：ＷＴＯ游戲規則老手的謀略

中國入世，對中國經濟政策、經濟發展，甚至政治和經濟改革帶來重大影響，它標志著中國的改革開放進入了一個新的歷史階段；另一方面，中國也為此付出了自己的代價，特別保障措施機制的設立就是其中之一。

世人通常都認為，美國人是玩弄WTO游戲規則的老手。就美國針對中國進口產品的特別保障措施立法而言，也反映了這種情況。

美國是世界上最早對中國采取特別保障措施立法的國家，早在中國加入WTO，美國依據中美兩國于1999年11月達成的有關中國入世的協議，制定了美中關系法，并依據該法律修改了美國1974年貿易法，針對中國制定了特別保障措施的法律。在中國加入WTO以后不久，美國特別保障措施法律于2002年1月1日正式生效。同時，美國也是世界上最早對中國的進口產品采取特別保障措施調查的國家，從2002年8月到2004年3月不到兩年的時間內，美國對中國共進行了５起特別保障措施的調查，并已經全部結案。

美國特別保障措施的立法背景

眾所周知，中國入世的最主要問題是中美能否達成協議。經過中美雙方的共同努力，終于在1999年11月15日在北京達成了關于中國加入世界貿易組織的協議。美國國會依據中美之間達成的這一協議，于2000年10月10日通過了長達近50頁的美中關系法案，稱2000年美中關系法（U.S.-China Relations Act of 2000）。美中關系法全面規范了美中兩國的關系，尤其是在經濟和貿易方面。根據該法，美國國會要求美國政府相關部門（如美國國務院，美國貿易代表等）每年要就中國履行承諾的情況向國會提交報告，并為此專門設立了多個機構，如“關于中國的國會與行政委員會”（Congressional-Executive Commission on the People’s Repulic of China）、針對中國勞改產品進口的“特別工作組”（Task Force）以及“美中安全審議委員會”（United States-China Security Review Commission，后改為美中經濟安全審議委員會）等。這些機構專門負責研究、監督、評估和審議中國履行入世承諾的情況。此外，該法還就美中貿易爭端的解決、美國法律對中國進口產品的適用等也做了不少規定。當然，該法也有一些與貿易無直接關系的內容，如人權等。

根據2000年美中關系法，美國修改了1974年貿易法的部分條款，包括不再適用該法所謂的杰克遜—瓦尼克條款（Jackson-Vanik provisions），同意給予中國以永久正常貿易關系待遇（Permanent Normal Trading Relations， PNTR. 即通常所稱的“最惠國待遇”）；鑒于1974年貿易法第406條已不再適用于中國，美國國會又專門增加了針對中國的部分，即“關于市場擾亂和對美國市場貿易轉移的產業救濟”，共3個條款，構成了美國1974年貿易法第421、422和423條。負責進行調查的美國國際貿易委員會于2002年2月22日發布了“有關全球和雙邊保障措施、市場擾亂、貿易轉移和救濟措施審議調查”的暫行規則，在調查了中國有關3個所謂市場擾亂案件后，該委員會又于2003年11月19日發布了經過修改的暫行規則。

2001年11月11日，中國政府代表在多哈WTO第四次部長會議上，正式簽署了關于中國入世的法律文件并提交了中國立法機關關于加入WTO的批準書，一個月后（即2001年12月11日），中國正式成為WTO的第143個成員。據此，根據美國國會的授權，美國總統確認，中國入世議定書的最終條款“至少與美中1999年11月15日達成的協議條款相當”，2001年12月27日，美國總統布什簽署聲明并公告，給予中國永久正常貿易關系的待遇，自2002年1月1日正式生效，同日，布什政府下達了類似內容的行政令。至此，美國依據中美關于中國加入世貿組織的協議以及中國入世法律文件中特別保障措施條款規定的立法業已建立。

一般保障措施是WTO的“安全閥”

在WTO法律體系內，保障措施（safeguard measures），又稱緊急措施（emergency action）。根據GATT第19條的表述，是指一經濟體在某種產品進口大量增長以致其生產的同類產品或者與之直接競爭產品的產業遭受損害時，為補救損害或者便利產業調整而針對引起損害的進口產品采取的臨時進口限制措施。與反傾銷、反補貼僅針對不公平貿易所不同的是，保障措施不考慮其是否是屬于公平貿易。也就是說，進口產品完全可能是在公平競爭的情況下被實施保障措施。因此，WTO成員中進口方要實施保障措施需要遵守相當嚴格的條件：1、進口數量近期的（recent）、突發的(sudden)、劇烈的(sharp)和重大的（significant）大量增加；2、對國內產業造成嚴重損害（serious injury）或嚴重損害威脅；3、進口增長與嚴重損害或者嚴重損害威脅之間存在因果關系。

作為推動世界自由貿易體制的“安全閥”，保障措施對保障WTO成員產業安全具有重要作用。自WTO成立以來，一些成員實施保障措施的次數和頻率逐年增加，同時提交WTO解決的世界保障措施的案件數量也逐年上升。截至2004年1月，WTO成員方提交爭端解決的34件保障措施的使用必須遵循相當嚴格的條件。

在美國，1974年貿易法第201條款就是關于一般保障措施的法律規定，也就是人們通常所稱的“例外條款”。其主要實體內容的規定，與WTO法律體系內保障措施的有關規定基本相同。然而，有關針對中國的特別保障措施的法律規定，它所依據的是美國2000年美中關系法和中國入世法律文件中的相關規定對該貿易法第406條款的修改而制定的法律，增加到該貿易法中，構成其組成部分。從一定意義上來講，它是“例外條款”的例外，與一般保障措施有著十分明顯的差異。

美國特別保障措施的特點

美國特別保障措施與一般保障措施法律都是針對進口產品增加并因此造成國內產業損害而對進口產品采取種種限制措施的規定。從這一方面來看，兩者之間性質相同，并無區別。但特別保障措施與一般保障措施法律在其基本理念、具體措施的標準、實施范圍與條件以及程序要求等方面卻存在著不少的差異，有些甚至是重大的差異。概括而言，它們之間差異主要有以下幾個方面。

“市場擾亂”與“貿易轉移”概念不清

在WTO法律體系下，并沒有關于“市場擾亂”與“貿易轉移”的概念和標準。“市場擾亂”僅是美國在國內法中針對共產主義國家所用的術語，但并沒有明確與嚴格的定義。至于“貿易轉移”，則完全是一個新的概念，首次被運用于中國入世的法律文件中，美國據此而修改了其法律，加上了這一規定，然而，其概念既不清楚，標準也不具體，具有很大的任意性。在這種概念不清，標準不明的情況下，美國若針對中國產品運用特別保障措施條款，可任由其解釋，這樣，顯然會出現許多問題，其中之一就是濫用。事實上，這一情況已經出現。

實施的標準大大降低

實施“特定產品過渡性保障措施”的前提標準為“市場擾亂”或“貿易轉移”，這比實施一般保障的要求要低。美國貿易法第421條款規定，“當與國內產業生產的相似或直接競爭的（中國）進口產品迅速增加，不論是絕對的或相對的，以致構成對國內產業實質性損害或實質性損害威脅的重要原因時，就存在著市場擾亂?！笨梢姷?21條款是根據“實質損害”或“實質損害威脅”的概念來確定“市場擾亂”的。“實質損害”的概念在字面上與其反傾銷規定中所使用的實質損害或實質損害威脅相同。很顯然，針對不公平貿易的WTO《反傾銷協議》的實質損害的概念所要求的損害程度，比針對包括公平貿易在內的《保障措施協議》中嚴重損害的概念所要求的損害程度要低。

關于“貿易轉移”的第422條款使針對中國的保障措施標準進一步降低。根據該條款，如果中國出口到WTO任一成員方的產品，被該成員方認定為造成前述的“市場擾亂”，并受到限制；若該產品轉而出口到美國并出現增長，美國就不需再作“市場擾亂”認定，只要證明對其市場的“重大貿易轉移”，就可以采取限制措施。第422條款規定的貿易轉移行為是廣泛的，它是指以下任何一種行為：

1．中國采取的為防止或救濟對一WTO成員市場擾亂的行為；

2．一WTO成員根據WTO協議為防止或救濟市場擾亂而撤銷減讓或限制進口的行為；

3．一WTO成員依據中國入世議定書的特定產品保障措施條款實施臨時保障措施；

4．上述1至3條任何行為的結合。

針對中國產品的保障措施具有選擇性與歧視性

GATT第13條規定：“任何締約方不得禁止或限制來自任何其它締約方領土上的任何產品的進口，除非來自所有第三國的同類產品的進口同樣受到禁止或者限制”?！侗Ｕ洗胧﹨f議》第2條題2款也明確規定：“保障措施應針對一正在進口的產品實施，而不考慮其來源”。這說明保障措施雖然是一種自由貿易的例外，但仍然遵循WTO的基本原則：不歧視原則（包括最惠國待遇原則和國民待遇原則），即一成員如要實施保障措施，就應不分產品的來源，對所有國家一視同仁地實施保障措施。它是對事不對人的，體現了WTO規則“原則之中有例外，例外之中有原則”的原則。美國貿易法第201條款也是這樣規定的，然而第421等條款，無論是其立法依據和具體內容，都是針對中國的。如第421條（a）款開門見山地規定：“如原產于中國的產品……”意味著美國可以專門針對中國產品，有選擇性地采取保障措施，從而背離GATT以及《保障措施協議》所規定的“非選擇性”。在沒有不歧視原則限制的情況下，美國對中國實施特別保障措施時就顯得輕易了許多，顧忌少了許多。尤其是其它成員方出口產品占美國比例很大，而中國產品僅占很小比例時，其歧視性就更為嚴重。這樣，作為受限制的我國產品將面臨著更嚴峻的貿易壁壘的考驗。

實施措施的期限不明

WTO《保障措施協議》第7條明確規定了成員方實施保障措施的期限。該條認為，實施保障措施期限不得超過4年，如需延長，最多只能延長4年，即“保障措施的全部實施期，包括任何臨時措施的實施期、最初實施期以及任何延長，不得超過8年”。然而，第421條款并無確切肯定的具體期限的規定（緊急情況下采取的臨時措施不超過200天的規定除外），甚至連《入世議定書》第16條關于保障措施的實施期限規定的“一WTO成員只能在防止和補救市場擾亂所必需的時限內根據本條采取措施”這一籠統的說法也沒有。因此，從理論上來說，美國對中國產品實施特別保障措施最長可達12年，與整個《入世議定書》第16條的適用期限相同。當然，從目前美國已處理的涉及中國的實際案例來看，情況還不是如此。

正因為美國貿易法第421條款具有概念不清、標準不明、適用條件降低以及在適用對象上的選擇性、歧視性等特點，因此會出現在短短的兩年不到的時間內，美國國際貿易委員會對中國進口產品進行了5次特別保障措施的調查。第421條款對中國輸美產品產生的影響，我們需要認真地對待。

美國特保機制： WTO游戲規則老手的技術謀略

如前所述，美國特別保障措施的立法來源于兩個主要方面，一是來源于中美雙方達成的關于中國加入WTO的雙邊協議，二是來源于其1974年貿易法的第406條款。中美關于中國入世協議的內容，在中國正式入世時，幾乎都包括在中國入世議定書和中國工作組報告書中。因此，就本文論述的范圍而言，我們可以得出這樣兩個很重要的結論：一是中國入世，一方面使中國最終融入了世界貿易的體制，這不僅會對中國經濟政策和經濟發展帶來重大影響，而且也會在很大程度上影響中國的政治和經濟改革，它標志著中國的改革開放進入了一個新的歷史階段；另一方面，中國也為此付出了自己的代價，特別保障措施機制的設立就是其中之一。二是美國成功地使其國內法中關于限制中國進口產品的規定變成了國際法的內容，從而為美國對中國進口產品實施特別保障措施設計好了國內法和國際法上的“合法”依據。

翻開WTO前身GATT的歷史，我們可以發現：最早的特別保障措施是一些國家在20世紀50年代中期日本加入GATT時用來對付日本的。后來雖然由于另一些締約方堅持適用最惠國待遇原則，致使特殊保障機制未能設立，但在日本加入GATT時，西歐14個締約方引用GATT第35條與日本互不適用GATT，以此來徹底保障本國市場不受日本產品的擾亂。后來，日本用了10多年的時間與這些締約方逐個達成雙邊協議，對一些敏感產品設置“自愿出口限制”，才換取了上述締約方與其相互適用GATT。隨后是20世紀60年代末和70年代初，由于波蘭、羅馬尼亞、匈牙利三國計劃經濟和國營貿易的性質，在他們加入GATT時都被迫在議定書中接受了特別保障措施條款。然而對這三國規定的特別保障措施條款，所體現的權利義務的失衡與歧視性仍然不及中國的特別保障措施條款。羅馬尼亞和匈牙利議定書所規定的特殊保障機制具有雙向性，只有波蘭單向性的保障機制與我國是一樣的，即只能由其他締約方對波蘭采取保障措施，波蘭則無權采取。三國議定書所規定的特殊保障機制中還均規定了報復機制，即被實施特殊保障措施的一方“有權對實質上相當的貿易，偏離其對該有關締約方（采取特別保障措施）的義務”。與中國特別保障措施條款中被虛化的報復機制相比，其規則上的制約意義可能更大。因而，我們應看到這些特別保障措施在規則上的歧視性及其帶有的歷史痕跡，當然，我們也應看到其背后中國入世所付出的代價。

眾所周知，美國是GATT的倡導者，也是WTO設立的倡導者，其在GATT和WTO中的地位雖不比以前，但仍然可以說是舉足輕重、獨一無二的。在當今WTO的規則中，幾乎都可以在美國國內相關的法律中找到它的影子。因此，世人通常都認為，美國人是玩弄WTO游戲規則的老手。就美國針對中國進口產品的特別保障措施立法而言，也反映了這種情況。在中國入世之前，美國是利用1974年貿易法第406條款的規定，將中國視為共產主義國家而實施特殊的保障機制。中國入世后，美國如繼續使用該條款，勢必會遭到中國的反對。在中美雙方協商未能達成協議的情況下，中國如果將雙方爭論提交WTO爭端解決機構解決，那么，中國將會以美國第406條款違反WTO規則而輕易地取得勝訴。為避免出現這一情況，美國首先在中美雙邊協議中加入特別保障措施的內容，可只針對中國產品實施保障措施，繼而將中美雙邊協議中這一內容變成中國入世法律文件的組成部分，使其國內法的規定國際法化。然后，再依據中美雙邊協議和中國入世法律文件的規定，制定和修改其國內法（即本文前面所述的美中關系法和1974年貿易法第421條款），這樣，就使美國在對中國進口產品實施特別保障措施時完全“合法化”了。在這里，人們不得不承認美國手法的“高明”，因為，美國針對中國進口產品特別保障措施無論在國內法體系內、還是在國際法層面上，都是完全“合法”的。

當然，面對既有的規則我們并非無所作為。在特別保障措施領域，我們也可以借鑒應對反傾銷過程中積累的一些經驗，如產業預警體制、行業協同機制、加強人才培養、認真研究相關規則、積極協商以及必要時采取相應的對等和報復措施等。另外，我國具有發展中國家強勁的后發優勢與勞動力成本低廉所帶來的比較優勢，只要我們能創造世界各國消費者喜愛的大量物美價廉的商品，同時也注意運用其它各種經濟、政治關系在國際社會中的影響作用，我國產品所面臨的規則上的劣勢并不必然能阻止其發展的步伐。

(作者為上海對外貿易學院教授)

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美國特別保障措施法律的主要內容

美國特別保障措施法律是指美國1974年貿易法（以下稱“美國貿易法”）的第421、422和423條，其立法依據是中美關于中國加入世貿組織的協議以及中國入世議定書中的特定產品的過渡性保障機制的規定。然而，其內容要比中美協議以及入世議定書中的規定全面和復雜。現就其內容概要介紹如下：

1．美國貿易法第421條

第421條是關于市場擾亂（market disruption）行為的規定，共15款，包括實體和程序兩方面的規定。

2．美國貿易法第422條

第422條是關于貿易轉移（trade diversion）行為的規定，共10款，也包括實體和程序兩方面的規定。

3．美國貿易法第423條

相對于第421條和第422條，第423條要簡單得多，它是關于行政法規的規定，共3款。