“中國民告官第一案”遭遇產權困局

2004年4月15日，對于年屆56歲的陳錦洪來說，不是一個普通的日子。八年前的這一天，這位被免職的佛山市興業集團公司負責人，將企業主管單位——廣東省佛山市經委告上法庭，高達1.6億元的索賠額，使此案被一些媒體冠之以“中國民告官第一案”。

整整八年過去了，這起行政訴訟仍未結束。2003年12月，廣東省高院對陳錦洪案作出終審裁定，撤銷佛山市經委對陳作出的兩個任免通知，但對陳提出的行政侵權賠償要求不予受理。不愿接受“有侵權無賠償”結局的陳錦洪，于2004年2月向最高人民法院和廣東省高院提出申訴。3月，又向廣東省高院申請再審。目前，已有13位律師組成律師團，為陳錦洪的申訴案提供代理。

這場八年之訟的核心，是“佛山興業”的歸屬：是陳錦洪個人所有的私營企業，還是佛山市經委下屬的集體所有制企業？無論是一審的佛山市中院還是二審的廣東省高院，都未對企業產權作出認定。這既是這場官司曠日持久的原因，也是中國眾多“紅帽子”企業如今面臨的共同困境——這些事實上的私營企業在20世紀80年代為求發展，紛紛掛靠政府部門，戴上了集體所有制的“紅帽子”。如今，對私營企業的諸多限制已不存在，但“紅帽子”企業的產權界定，卻難以找到相關政策及法律的依據。

八年“民告官”

1986年10月，原佛山市興業裝飾公司在佛山市工商局登記成立，主管單位是佛山市政府財務辦公室下屬的商辦工業開發服務公司（以下簡稱商辦公司），經濟性質為集體所有制，注冊資本20萬元，法定代表人初為陳錦洪之妻陳少芬，后改為陳錦洪。

1987年11月和1988年1月，經佛山市經委和佛山市政府財務辦公室批準，佛山市興業（國際）電梯冷氣工程公司和佛山市興業集團公司先后成立。在工商登記中，二者均申報為興業裝飾公司投資，性質仍然是集體企業。興業集團公司成立后，另兩家“興業”歸屬其管理。而興業集團公司則歸口佛山市經委、佛山市財辦共同管理。至1989年8月，其主管部門改為經委一家。

從成立之日起，陳錦洪便是這三家企業的法定代表人，并任興業集團公司總經理及其下屬公司的經理。

1994年5月，佛山市經委發出通知，將陳錦洪降職為集團公司副總經理。1996年2月，又發出通知將陳錦洪免職。

這兩份任免通知直接導致雙方對簿公堂。1996年4月15日，陳錦洪向佛山市中院遞交行政訴狀，將佛山市經委告上法庭。原告訴訟請求主要有三項：一、撤銷被告對原告陳錦洪的兩份任免通知，撤銷被告派員接管經營興業集團公司、興業裝飾公司和興業電梯公司的行政行為；二、確認上述三公司歸原告所有，判令被告返還原告所有的三公司的財產，并將三公司交還原告經營管理；三、判令被告承擔在派員接管上述三企業期間給原告造成的經濟損失。

由于種種原因，佛山市中院1999年3月才作出《受理案件通知書》，僅立案就用了三年時間，耗時1055天。而按照《行政訴訟法》，“人民法院接到其訴狀，經審查，應當在7日內立案或者作出裁定不予受理。”

三個月后，佛山市中院于2000年6月作出《行政裁定書》，認定三家興業公司皆為集體企業，因此原告以個人名義起訴被告的上述行政行為，屬“主體不適格”。佛山市中院據此駁回了陳錦洪的起訴。

陳不服佛山中院的行政裁定，當即向廣東省高院上訴。2001年8月，廣東省高院作出行政裁定，指令佛山市中院對原告要求撤銷被告兩份任免通知的訴請立案審理。2002年6月，佛山中院開庭重審。開庭前，陳向法院訴請全面審理此案，并要求被告賠償各項經濟損失1.6億余元。

2002年11月，佛山中院就此案作出一審判決，以《城鎮集體所有制企業條例》為依據，認定被告未經職工代表大會通過就對原告作出任免決定，屬違法，予以撤銷。但對陳提出的行政賠償請求，不予受理。

陳不服一審判決，再次向廣東省高院上訴。陳認為三家興業公司為自己投資，根據“誰投資，誰所有”的原則，三家興業公司明顯為其本人所有的私營企業，只是掛著集體企業的招牌而已。因此，陳在上訴中，請求省高院適用《私營企業暫行條例》而非《城鎮集體所有制企業條例》作為審理此案的法律依據，認定三家興業公司為其私人企業，并受理其行政賠償的訴訟請求。

一年后的2003年12月12日，廣東省高院作出終審裁定，駁回陳錦洪的上訴，維持一審判決。省高院認為，三家興業公司在工商登記中皆為集體企業，在未經法定程序變更之前，具有法律效力，原審法院根據工商登記，適用《城鎮集體所有制企業條例》審理此案是正確的。同樣，因為三家興業公司是集體企業，其在變更法定代表人之后的經濟損失，應屬集體企業的損失，與陳錦洪個人的經濟損失性質不同。因此，一審法院不予受理陳提出的行政賠償訴求，符合法定程序，省高院予以支持。

“對產權認定的回避，使得對我有利的撤銷兩個任免決定的判決并無實際意義，我僅僅在名義上恢復了興業集團法定代表人的身份，但仍不能獲得任何賠償。”陳錦洪說。在長達八年的訴訟中，興業集團早已消失，這使撤銷任免通知的判決無法執行。

產權不清

盡管法院審理過程中繞開了興業公司產權問題，然而事實上，在此案的三次審理中，原被告雙方對此問題的論辯都占用了大部分的庭審時間。

根據原告提供給法院的興業裝飾公司注冊資金來源證明，該公司20萬元的原始注冊資金，來自陳錦洪夫婦存放在佛山石灣電子電器工業公司（下稱石灣公司）的裝修所得款和買車款，屬私人財產。

“在1988年憲法修正案將私營經濟規定為社會主義公有制經濟的補充以前，大多數民營企業都納入了政府部門的‘主管’范圍，或‘掛靠’國有企業。有的戴上‘集體企業’的‘紅帽子’，有的則‘掛靠’在集體企業，而集體企業又‘掛靠’國有企業或受政府部門主管。” 中國社會科學院經濟研究所研究員唐宗向《財經》介紹說。

在當時的背景下，由于注冊及經營私營企業有諸多限制，陳錦洪與隸屬于佛山市財辦的商辦公司協商，掛靠其下，并由石灣公司將自己的20萬元私款以委托存款方式轉到商辦公司名下賬戶，在興業裝飾公司成立后，再轉入其賬戶，作為注冊資金。陳氏夫婦作為實際出資人的身份，得到了時任佛山市財辦主任關叔讓及佛山市工商局企業登記科科長劉煥權的認同，兩人都出具了書面證明。

原被告雙方都認定的是，無論是商辦公司，佛山市財辦還是經委，都未對興業投入過一分錢。在此案一審中，佛山市經委曾當庭承認：“陳錦洪是作為投資者存在，我們是作為行政主管存在。”

此外，另兩家興業公司，皆由興業裝飾公司以自有資金投入成立。

作為“掛靠”企業，三家興業公司每年向主管部門上交數額不等的“管理費”。在實際運營中，興業公司實施的是“董事會領導下的總經理負責制”，獨立對外承擔經濟責任，并擁有獨立的財產分配權。而陳錦洪身為興業集團公司法定代表人、總經理，兼任集團公司下屬所有公司的經理職務。

根據1993年頒布的《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》規定的“誰投資，誰擁有產權”的原則，陳錦洪在訴訟期間聲明三家興業公司“名為集體，實為私有”，自己擁有其產權，并以此要求行政侵權賠償。而陳提出的1.6億元的巨額賠償，則是依據興業公司在1994年之前的資產，及之后年份的基本年利率計算而來。

不過，在此案終審后，經委方面則提出了“經委沒出錢不等于陳錦洪出錢”的觀點。接受《財經》采訪的經委人士說，作為興業公司注冊資本的20萬元，僅僅是三個集體企業（石灣、商辦、興業）之間的往來賬款，這筆錢在興業的賬上僅停留了三天就轉回到石灣公司平賬，是一種“虛假出資”，也就是說興業公司并沒有任何原始投資。那么依據《城鎮集體所有制企業、單位清產核資產權界定暫行辦法》，難以明確投資主體的，或者以借款作為開辦集體企業投入的，產權歸集體企業所有。

矛盾升級

佛山市經貿局（其前身即為佛山市經委）有關人士告訴《財經》，根據當年對陳錦洪的“離職審計”，興業集團公司從1991年起開始虧損，至1994年已虧損達“1400萬～1600萬元”。因為其經營不善，并有“經濟問題”，佛山市經委將其降職，后免職。

陳錦洪本人則反駁說，如果當年虧損如此嚴重，興業集團公司不可能獲得總投資1200萬美元的中外合資項目——1993年4月，興業集團公司下屬興業（國際）電梯冷氣工程公司，與美國莊明電梯有限公司合資成立“莊明（國際）電梯公司”。當時外方出資60％，而中方以廠房等物業入股40％。

陳錦洪認為，這一項目直接激化了陳與經委之間的矛盾。

矛盾之一，按照合資企業的章程，陳理應出任合資公司副董事長兼總經理，但經委卻委派他人出任總經理，而改任陳錦洪為副總經理。

矛盾之二，在與美國莊明合作之前，興業電梯公司曾在1989年與香港好銘有限公司成立合資公司，合作期10年。之后因與莊明合作，按《公司法》有關規定，之前興業電梯公司與香港好銘的合作必須終止。為此，佛山市經委要求興業電梯公司收購香港好銘的股份，同時支付500萬港元給好銘，以勸其退出。但陳錦洪認為，當時興業電梯公司對香港好銘尚有1000多萬元的債權，在未做清算的情況下，再向其支付500萬元極為不公，因此不愿在轉讓協議上簽字。

1994年5月，佛山市經委發出通知，將陳錦洪降為興業集團公司副總經理，并免去其興業集團公司法定代表人資格。而陳拒絕移交印章等手續，雙方矛盾升級。

1995年12月，陳錦洪控制的興業集團公司董事會發出《關于補充、調整興業公司的董事會成員的通知》，稱佛山市經委行政侵權，致使股東“無法行使企業自主權”。并主張經清賬領導小組進行清賬后，與佛山市經委“脫離關系”。

此后，佛山市經委于1996年2月發出第二份任免通知，將陳免職。隨后解除陳在集團公司下屬公司的一切職務。當時，雙方各請律師就陳與興業的關系在《佛山日報》發表聲明，并繼續搶奪公章和營業執照，甚至驚動公安部門。盡管陳始終未交出公章，但1996年4月，興業集團公司的法定代表人已經變更為他人。

雙方從此交惡，八年的官司由此開始。

誰解難結？

此案的一審、二審判決，法院都以“企業性質界定問題并非本案的被訴具體行政行為”為由，回避了產權歸屬問題。2003年底廣東省高院作出的終審裁定指出，因三家興業公司由工商行政管理部門的登記性質為集體企業，因此建議陳錦洪“如對登記企業性質有異議，可另循法律途徑解決”。

陳錦洪在今年3月8日提交最高人民法院的《行政申訴書》中，對上述判決思路提出質疑。陳在申訴書中指出，法院審理類似掛靠集體所有制的私營企業的案件，必須依法對掛靠問題作出定性，并據此作出是否應該予以行政侵權賠償，而非回避問題。

陳錦洪律師團團長、廣東霆天律師事務所陳武能律師對此進一步解釋說，從法理上講，司法權高于行政權，人民法院完全可以對企業性質作出判決，工商行政管理部門則必須依照法院判決所定的企業性質進行變更登記。相反，工商行政管理部門的定性文件對法院判決并無抗衡力。

而中國政法大學法學院院長馬懷德教授在接受記者采訪時，并不同意這種觀點。他認為行政訴訟只就被告行政機關的行政行為的合法性進行審查，而無權對本案被告以外的工商登記行為進行審查。至于產權認定問題，他認為陳錦洪完全可以循民事訴訟的路徑解決，“當事人認為誰侵占了他的財產，就可以以誰為被告。”

對于陳錦洪提出的行政賠償要求，馬懷德認為：“只要當事人能夠證明具體行政行為給他造成了損失，就有權利要求獲得賠償。”具體到本案，他認為既然法院判定陳錦洪被免職是違法的，那么這種免職給陳錦洪個人帶來的經濟損失如總經理的薪酬、分紅等，在相關產權明晰的前提下，是應當能夠獲得國家賠償的。

應該說，打了八年官司的陳錦洪顯然已經觸及到了體制性問題——掛靠企業的產權問題。但客觀上，讓法院就“掛靠問題”依法作出定性，并非易事。因為目前在這方面的法律規定以及相關政策十分欠缺。

“自1991年國務院頒布《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》以來，就全國而言，決策層沒有研究和制定過城鎮集體經濟、集體企業改革和發展的指導性政策問題，以致使集體經濟、集體企業的老大難問題更加積重難返。” 中國社會科學院經濟研究所研究員唐宗認為，這些問題的解決，仍需要盡早出臺相關政策與法規。

陳錦洪在八年的訴訟期間，興業集團早已被更名為“佛山市天威電梯裝飾公司”，并在2001年因經營不善，連續兩年沒有年檢，被工商局吊銷執照。一個曾經容納2000多人就業的企業不復存在，6200萬元的資產已付諸東流。

而這起案件，只是近20年來，因為企業產權不清以及政府職能不明所引起的眾多糾紛中的一起。