稅制應(yīng)公平且簡(jiǎn)化

中共十六屆三中全會(huì)明確提出了中國(guó)稅收制度進(jìn)一步改革的“簡(jiǎn)稅制，寬稅基，低稅率、嚴(yán)征管”12字原則。這與國(guó)際稅改浪潮的宗旨是一致的。稅制改革需要在確立其框架的基礎(chǔ)上，做好具體的數(shù)據(jù)測(cè)算以及分步實(shí)施的各項(xiàng)方案。

改革步驟：總體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施

稅改是涉及制度變遷的龐大系統(tǒng)工程，需要一系列配套措施。因此，分步實(shí)施的改革是可行的，其優(yōu)點(diǎn)在于可以分散改革風(fēng)險(xiǎn)。但在設(shè)計(jì)方案時(shí)，首先應(yīng)該制定明確的總體目標(biāo)，分步實(shí)施的一攬子改革措施以及所有稅種的設(shè)計(jì)均應(yīng)對(duì)此總體目標(biāo)充分考慮，避免政策不銜接，避免先行出臺(tái)的給未來(lái)的改革設(shè)置障礙。

根據(jù)12字原則，從稅法角度看應(yīng)該統(tǒng)一和公平；從稅收負(fù)擔(dān)看應(yīng)該減輕；從征管制度看應(yīng)該簡(jiǎn)化和有效率。近期目標(biāo)是結(jié)合稅費(fèi)改革，對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行有增有減的優(yōu)化調(diào)整；長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是在規(guī)范各個(gè)稅種的基礎(chǔ)上，組成協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，并加強(qiáng)法制化，保證其權(quán)威性和穩(wěn)定性。

在總體目標(biāo)明確的前提下，根據(jù)當(dāng)前具備的條件和稅制改革的輕重緩急程度，各項(xiàng)政策可以陸續(xù)推出，逐步到位。

第二，分步實(shí)施的改革過(guò)程不宜過(guò)長(zhǎng)，應(yīng)適當(dāng)加快改革進(jìn)度。過(guò)長(zhǎng)的改革過(guò)程，從改革效應(yīng)看，可能出現(xiàn)暫時(shí)性的無(wú)效率，難以發(fā)揮預(yù)想作用；從稅制角度看，破壞了稅法統(tǒng)一，導(dǎo)致稅制更加不公平；從具體操作看，造成過(guò)多矛盾，增加征收管理的難度。

稅收政策應(yīng)該為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)納稅人的區(qū)別對(duì)待可能造成新的行為扭曲。分步實(shí)施的原因之一是出于對(duì)改革成本的顧慮。目前的增值稅轉(zhuǎn)型改革，只是在局部地區(qū)、若干行業(yè)試行對(duì)機(jī)器設(shè)備投資的抵扣，這種辦法有可能帶來(lái)征收管理的新矛盾，應(yīng)該盡快過(guò)渡到對(duì)全國(guó)各行業(yè)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型，并最終實(shí)現(xiàn)全部新增固定資產(chǎn)納入抵扣范圍，以便徹底解決重復(fù)征稅和稅負(fù)不公平的問(wèn)題。

第三，稅制改革需要一系列其他配套措施，如政府職能的轉(zhuǎn)換，預(yù)算管理制度改革，社會(huì)信用、個(gè)人信用制度和財(cái)產(chǎn)登記制度，以及銀行和金稅工程的聯(lián)網(wǎng)的建立等。

特別值得指出的是，下一步的稅制改革既有增收效應(yīng)，也有減收效應(yīng)，從總體上看，不少措施都具有減稅效應(yīng)，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是下降的。為減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府支出結(jié)構(gòu)和預(yù)算管理方面的改革刻不容緩。

分步改革措施的具體設(shè)計(jì)

下一步稅制改革主要是在現(xiàn)行稅制框架下進(jìn)行有增有減的優(yōu)化調(diào)整。包括合并一些重復(fù)設(shè)置的稅種；調(diào)整交叉設(shè)置（或不合理設(shè)置）稅種的征收范圍；停征若干稅種；開(kāi)征一些新稅種。從改革步驟看，增值稅轉(zhuǎn)型和統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，是首先要解決的。因?yàn)樵谧杂蓽?zhǔn)入的市場(chǎng)條件下，現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅和企業(yè)所得稅的兩套稅法嚴(yán)重影響了內(nèi)外資企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

1. 增值稅轉(zhuǎn)型已先行開(kāi)始試點(diǎn)。第一階段目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)機(jī)器設(shè)備投資抵扣。最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全部新增固定資產(chǎn)納入抵扣范圍。擴(kuò)大增值稅范圍雖也涉及內(nèi)外資企業(yè)的公平稅負(fù)問(wèn)題，但因需要同時(shí)改動(dòng)營(yíng)業(yè)稅，將會(huì)影響到中央和地方的財(cái)政關(guān)系，可作為第二步改革的內(nèi)容。

2. 消費(fèi)稅擴(kuò)大征收范圍和提高稅率的改革可盡快出臺(tái)。在立法開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅之前，可通過(guò)增加稅目和提高稅率，加大消費(fèi)稅對(duì)環(huán)境和資源的保護(hù)力度。但調(diào)整消費(fèi)稅納稅環(huán)節(jié)的改革可以放后一些。

3. 企業(yè)所得稅的兩法統(tǒng)一是當(dāng)務(wù)之急。包括納稅人認(rèn)定、計(jì)稅成本、稅率、優(yōu)惠政策等方面都要統(tǒng)一，并符合“寬稅基、低稅率、少優(yōu)惠”這一世界稅制改革的發(fā)展趨向，建立統(tǒng)一的法人所得稅制度。建立所得稅會(huì)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)所得稅的稅前足額抵扣。統(tǒng)籌考慮法人所得稅與個(gè)人所得稅的銜接，建立兩稅協(xié)調(diào)的所得稅制度。

4.個(gè)人所得稅改革有待諸多配套設(shè)施的建設(shè)。但當(dāng)前仍可開(kāi)始做小的調(diào)整，如提高起征點(diǎn)、減少累進(jìn)稅率級(jí)次等，待條件具備時(shí)再進(jìn)行綜合征收的改革，最終實(shí)行包括稅前扣除的分類(lèi)綜合個(gè)人所得稅制度。

5.作為地方主體稅種的財(cái)產(chǎn)稅改革，應(yīng)該在建立資產(chǎn)評(píng)估手段和財(cái)產(chǎn)登記制度的同時(shí)著手進(jìn)行。并輔以經(jīng)過(guò)改革后的其它各個(gè)地方稅種，逐步形成具有一定收入規(guī)模的地方稅體系，解決目前地方財(cái)政沒(méi)有穩(wěn)定稅源，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)入不敷出的問(wèn)題。

6.作為階段性目標(biāo)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，雖然降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的平均水平，但存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)累退性問(wèn)題，應(yīng)該立即解決。城鄉(xiāng)一體化稅制是改革的最終目標(biāo)。在取消與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)各稅的同時(shí)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度，包括間接稅方面的農(nóng)業(yè)增值稅改革，以及直接稅方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅。

7.從稅費(fèi)一體化的角度統(tǒng)一設(shè)計(jì)。稅費(fèi)改革的實(shí)質(zhì)目的是為了在規(guī)范政府收入機(jī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府行為。把費(fèi)的治理同稅改結(jié)合考慮，有利于從根本上解決稅費(fèi)改革問(wèn)題。如社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、稀缺資源等的稅費(fèi)改革，都應(yīng)列入考慮之中。

不同級(jí)次政府之間要有稅權(quán)劃分

稅收立法權(quán)（制定、修改、解釋、廢止稅收法律規(guī)定的權(quán)力）在中央和地方立法機(jī)構(gòu)之間的合理劃分，不僅有利于稅收法制化建設(shè)，也有利于分稅制財(cái)政體制的進(jìn)一步完善。

中國(guó)憲法規(guī)定，在不與憲法和行政法規(guī)抵觸的前提下，省級(jí)人大可以制定地方性稅收法規(guī)。1994年稅改也規(guī)定將屬于地方收入的管理權(quán)限下放給地方。但這項(xiàng)規(guī)定并未實(shí)現(xiàn)。地方政府只享有少數(shù)地方稅法的實(shí)施細(xì)則制定權(quán)，其他的地方稅稅種的立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等均集中于中央。

給予地方立法機(jī)構(gòu)一定的稅收立法權(quán)是十分必要的。特別是進(jìn)行稅費(fèi)改革后，部分收費(fèi)要改為稅收，而且很多地方政府原有的收費(fèi)千差萬(wàn)別，統(tǒng)一的中央政府立法有很大難度，需要在地方立法機(jī)構(gòu)解決。

稅收立法權(quán)的劃分，在統(tǒng)一稅政的前提下，首先給予省級(jí)立法機(jī)構(gòu)一定的地方稅種立法權(quán)，包括稅種的開(kāi)、停征權(quán)，稅目調(diào)整權(quán)、稅率浮動(dòng)權(quán)、稅收優(yōu)惠權(quán)（共享稅中的地方分享部分也應(yīng)有減免權(quán)）。但值得指出的是，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)限，需要配合不同級(jí)次政府事權(quán)的改革；徹底解決地方濫用收費(fèi)權(quán)，及干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法的現(xiàn)象；并完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

完善稅法體系，提高稅收遵從率

稅收遵從指納稅人自覺(jué)履行稅法的程度。稅收遵從率的提高，意味著稅收奉行成本的減少，以及經(jīng)濟(jì)整體效率的提高。

無(wú)論是采用綜合立法形式，還是采用單獨(dú)立法形式，必須建立一套有稅收基本法統(tǒng)領(lǐng)的完整的稅法體系。稅法體系有必要進(jìn)一步完善，以便配合當(dāng)前正在啟動(dòng)的新一輪稅制改革。只有公平的簡(jiǎn)化的稅收制度，才能鼓勵(lì)納稅人自愿守法，提高稅收遵從率。對(duì)于稅收征管來(lái)說(shuō)，包括稅種、稅目、稅基、稅率及其檔次的設(shè)計(jì)，要考慮征收成本，要合理、簡(jiǎn)化易征。值得指出的是，稅制需要簡(jiǎn)化，以便于征納雙方，但稅法必須詳細(xì)，以避免偷漏行為。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所