稅制改革的特點和原因

在現實生活中一下子實現最優稅率的可能性很小。更有可能的是政策制定者對現行稅率作邊際的改動。大致來說，稅制改革就是通過對稅收的設計和結構進行邊際調整以增進福利水平。

那么準確地說，什么是稅制改革呢？對此還沒有形成統一的看法。在不同時期，在稅制改革的一般層次上甚至出現了互相矛盾的政策標準。稅制改革在很大程度上取決于當時流行的價值體系。不過并不是所有的稅收方面的變化都算是“稅制改革”，我們只把“重要的”變化稱為改革。

照此定義，稅制改革就有各種各樣的形式，如稅率的提高或降低，稅收的檔次和起征點，稅基的變化，新稅的實施或舊稅的廢除，稅收組合的變化等等。某種主要稅的指數化（通貨膨脹下）和管理、程序方面劇烈變化都是稅制改革的組成部分。

幾乎可以肯定，人們現在對稅制改革的興趣是由20世紀80年代那場廣泛的稅改運動激發起來的。80年代算得上是全世界稅制改革的十年。那時，幾乎所有的西歐國家都要求實行稅制改革。美國于1986年制定了“稅制改革法案”。加拿大開始實施商品和服務稅(GST)。日本正在經歷稅改。新西蘭已經完全改變了稅收的結構。而澳大利亞則對稅法作了實質性的修改。

許多發展中國家也已經經歷或正在進行深入的稅制改革，其中包括印度這樣的大的發展中國家，政府專門任命了一個稅制改革委員會。其他還包括一些小國家。例如，索森（1992年）的報告指出，非洲、亞洲和拉丁美洲大約有40個國家采用了VAT(增值稅)，24個OECD（經濟合作發展組織）國家中有21個采用VAT。令人驚訝的是，就在25年以前VAT還鮮為人知。稅制改革的現象確實相當普遍。

比這種改革的普遍性更有意思的是，不同國家的改革有很多的共同點。

（1）稅制改革的一個重要特征是降低了所得稅的最高稅率。某些國家稅率的降低是相當矚目的。美國和英國的最高邊際稅率下調了一半以上，挪威和瑞典也有大幅度的下降。法國和德國下降的幅度稍小，最高邊際稅率的加權平均也下降得很多。

（2）與稅率降低和免稅底限提高相關的還有減少所得稅的分檔。

然而，稅制改革對其收入的影響是中性的。改革基本上沒有引起稅收收入的變化：那么，如何能在實現所得稅顯著降低的情況下維持稅收收入基本不變呢？

答案在于：（a）所得稅的稅基擴大了(包括加強對相關所得的征稅以及開征新的相關所得稅）；(b)改變稅收組合(比如提高其他稅收)。

這就導致近年的稅制改革還具有下列第3、4個主要特征。

（3）近年來的稅制改革第三個主要特點是稅基擴大。主要包括減少和精簡了各種折讓、優惠、偷漏稅等。

一個尤其重要的情況是對附加福利進行征稅。例如在新西蘭和澳大利亞，附加福利的應稅價值已經接近其市場價值，并且由雇主承擔。

這方面的另一個主要創新是加強了有關資本利得稅的法律。例如在美國，資本利得已完全被納入所得稅。

（4）稅制改革的另一重要特點是稅收組合的變化。個人所得稅的減少部分由增加其他稅收來彌補。在大多數情況下其主要形式就是全國性的VAT。大部分歐盟國家已長期實施VAT，而新西蘭和加拿大則是以商品和服務稅的形式來實施。

彌補個人所得稅減少的另一途徑是征收更多的公司稅。這一般是逼迫擴大公司稅基（不提高稅率）來實現時。這在加拿大和美國已被付諸實施。

（5）公司稅稅基的擴大伴隨著稅率的降低。例如，英國從1984年開始，工廠和設備在首年全部銷賬時做法被改為25％的折舊備抵，并取消了對付通貨膨脹的資本減免稅預提。與此同時，公司稅稅率由52％降為33％。

（6）最后，稅制改革總是伴隨著加強稅收的管理工作。

一個有趣的問題是：為什么這些重要的改革會在如此多的國家同時發生？原因有以下幾條：

(a)大多數國家對它們原來的稅收體系感到不滿意。一方面，人們意識到過高的邊際稅率對儲蓄、勞動力供給和企業家精神產生了嚴重的抑制作用。另一方面，舊的稅制給人提供了大量避稅、逃稅的空子，相當多的精力和資源被用于制造稅盾。例如，Birnbaum和默里(1988年)提供了大量有關個人和公司避稅發達程度的例證，表明為什么美國1986年的稅制改革法是如此必要。類似的情況在加拿大、日本、澳大利亞和新西蘭也存在。

（b）除了資源被(從工作和儲蓄中轉移)用于避稅之外，人們還意識到較高的邊際稅率并沒有達到預定的社會和經濟目標。比如眾所周知，較高的邊際稅率并沒有實現減少或限制收入不平等的目標。富人往往被建議如何尋求稅盾的庇護，他們在漏稅方面更有優勢。所以，許多稅收體系遠遠小于其名義的累進度。人們開始感到，如果減少或消除稅收優惠，在較少不公正和較低的邊際稅率下，同等程度的累進稅一樣可以實現。

（c）與此時時，幾乎所有的OECD國家政府征稅征得多，支出也多。公共部門支出的增加（由于經濟蕭條）使得80年代初期的預算赤字大量增加，這必須在一定程度上得到控制。

正如前面已提到的，通過降低邊際稅率并擴大稅基，這些國家的稅收收入取得了增長。結果各種稅收占稅收總收入的比重并沒有太大變化。在大力進行稅改的時期，各國的稅收來源都很穩定。

（摘自《現代公共經濟學》第十六章，標題為編者所加，參見“本刊4月薦書”）