“省管縣”：破解“三農(nóng)”困境的另類路線

2004年，對于浙江省臺州市政府來說，注定是一個財政收入不寬松的一年——從這年起，原本屬于臺州市主城區(qū)之一的黃巖區(qū)，將不再向臺州市足額上解現(xiàn)行財政體制所規(guī)定的部分縣財政收入。

自1994年臺州撤地設(shè)市以來，黃巖就一直作為臺州市的一個主城區(qū)而存在。而在過去，黃巖則是一個縣級設(shè)置。由“縣”變“區(qū)”，對于中國大部分地區(qū)的縣域而言，是跑步進入城市化的捷徑，也是獲得市級財政更多投入的契機。可是對于黃巖，如此變化在經(jīng)濟上卻令其難以接受。原因在于浙江省的財政體制與全國其他各省市不完全相同：不實行市管縣的三級體制，省級財政直接管理到縣——這一體制被稱為“省管縣”。

在這樣的財稅體制下，縣級財政直接上交到省，而不必顧及所屬的地級市；地級市所能夠獲得的下級財政收入，只能來自于所轄主城區(qū)。這樣，對并入市區(qū)的縣級區(qū)而言，在按規(guī)定向省上交一定比例的財政收入之外，還要再向市級財政上交一定比例的財政收入。

為了免除這筆“額外”的負擔，黃巖方面經(jīng)過一番爭取后，終于獲得省里同意，將向市級財政上交的額度從2004年起大幅調(diào)低。而這一舉措，也被認為是浙江省“省管縣”體制的進一步延伸。

當然，這樣的財政體制在當前中國絕大多數(shù)的省區(qū)并不存在。因此像黃巖這樣盼望著脫“市”而出的情況并不多見。無疑，在目前以“市管縣”體制為主體特征的中國，堅持走“省管縣”道路的浙江是一個鮮明的異類。

“省管縣”促進縣域經(jīng)濟發(fā)展

其實，“省管縣”并非新發(fā)明。1949年中華人民共和國成立之初，中國只有中央、省、縣三級，此外還有地區(qū)行署作為一個虛設(shè)層級，受省委托代管一些縣。到了上個世紀50年代末期，在省與縣之間開始出現(xiàn)一個中間層級——地級市，其初衷是發(fā)揮城市的聚合效應(yīng)和帶動效應(yīng)。后經(jīng)過近50年的拓展和兩輪發(fā)展高潮，由原來的地區(qū)行署或縣改制而成的地級市逐漸成為各省市區(qū)行政層級中承上啟下的重要一環(huán)，它既作為一個行政層級存在，同時還會形成一個以“市”為單位的經(jīng)濟區(qū)域。

從1982年開始，中國開始實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，正式形成了省市縣的三級地方政府體制。經(jīng)過在江蘇省全省境內(nèi)的“地改市”、“市管縣”試點以后，“市管縣”體制在中國迅速普及。截至2002年年底，全國332個地級單位中，已有275個改為地級市，地級市所領(lǐng)導(dǎo)的縣占縣級單位總數(shù)的70％以上，覆蓋人口近10億。

在“市管縣”的潮流中，浙江省卻一直特立獨行。雖然在名義上實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，但除寧波市，浙江省其他縣（包括縣級市）的財政和黨政一把手卻是直接由省管理，因此實際上并沒有普遍實行“市管縣”體制。

落實到具體操作上，浙江省預(yù)算內(nèi)的縣財政，直接與浙江省財政結(jié)算；預(yù)算外的各種“費”，則還是與市結(jié)算。此外，在政策上傳下達、業(yè)務(wù)指導(dǎo)上，市財政局對縣財政局仍有行政上下級關(guān)系。

以金華地區(qū)為例，行政層級上，義烏市是縣級市，義烏財政局屬于金華財政局的下級。但在財政體制上，雙方?jīng)]有結(jié)算關(guān)系，義烏直接同省財政進行結(jié)算。

“省管縣”體制與“市管縣”體制相比，一個突出特點是，“省管縣”體制下，由于避免了市對縣的財政截留，縣域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢非常明顯。1993年，浙江30多個發(fā)達縣的財政收入已經(jīng)占全省財政收入的70％，到2002年底，浙江全省財政總收入上億元的縣(縣級市)達到57個，其中上10億元的縣(縣級市)有16個。而根據(jù)國家統(tǒng)計局2003年10月公布的最新全國綜合實力百強縣排名，浙江各縣延續(xù)了強勁的勢頭，以26個縣（包括縣級市）的入選，遙遙領(lǐng)先于鄰近且整體經(jīng)濟水平非常接近的江蘇省。

研究地域經(jīng)濟發(fā)展的專家們普遍認為，浙江省縣域經(jīng)濟全面和蓬勃發(fā)展，與這一體制不無關(guān)系。浙江省改革與發(fā)展研究所所長卓永良稱，浙江以“犧牲”杭州市區(qū)、紹興市區(qū)、溫州市區(qū)等的快速發(fā)展為代價，換來了紹興縣、原蕭山市和余杭市、玉環(huán)縣、樂清市、瑞安市等一大批縣（市）的快速發(fā)展，所得大于所失。

“市管縣”之弊

從“市管縣”體制的發(fā)展歷程，可以看出這一體制有著鮮明的時代特色。

20世紀50年代末期，是“市管縣”體制的第一波迅速發(fā)展時期。當時中央的意圖非常具體，即把一些蔬菜生產(chǎn)的基地縣并入市來管理，通過發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟建設(shè)中的聚合效應(yīng)，解決城市蔬菜供應(yīng)的問題。

到了20世紀80年代，“市管縣”的目的則是為了促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。1983年2月15日中共中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，明確指出：“要以經(jīng)濟發(fā)達的城市為中心，以廣大農(nóng)村為基礎(chǔ)，逐步實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，使城市和農(nóng)村緊密結(jié)合起來，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展。”顯然，中央希望通過這一行政性體制來溝通城鄉(xiāng)社會，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)合治和一體化發(fā)展。

應(yīng)該承認，這一考慮有其合理性。改革開放以來，農(nóng)村亟需獲得城市在技術(shù)力量、智力支持、信息服務(wù)、資金支援等方面的援助，對城市依賴大為加深；城市的工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟改革也迫切需要輻射到農(nóng)村，以保障城市的市場、勞務(wù)、原料及副食品供應(yīng)。因此，“市管縣”在密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強城鄉(xiāng)合作、促進城鄉(xiāng)一體化等方面的確起到了一定的推動作用。

但是，現(xiàn)實卻不總是按照理論設(shè)計的邏輯發(fā)展。安徽省社科院研究員吳理財認為，從“市管縣”體制的發(fā)展歷程可以看出，這種體制有著明顯傾向性，它更主要是為市服務(wù)的。最典型的莫過于所轄的縣成為市的“菜籃子”基地和工業(yè)產(chǎn)品原材料基地，同時由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與價格長期受到計劃控制，市主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)合治，只是使得農(nóng)業(yè)利潤向城市集中與轉(zhuǎn)移更為便利而已。

其實，從基層的實踐中也很容易觀察到，從天而降的市一級行政，其經(jīng)濟來源非常有限，要維持自身的積累和發(fā)展，只能向下獲取資源。在“市管縣”的體制下，縣完全聽命于市，許多市視縣為附屬行政單位，要求縣經(jīng)濟發(fā)展從屬于市經(jīng)濟發(fā)展的需要，市管縣實際成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”和“市壓縣”。而縣又直接指揮著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，如此一來，行政事務(wù)的壓力和財政收支的壓力，通過層層分解，最終還是壓到了最基層的廣大農(nóng)村。廣東省政府發(fā)展研究中心農(nóng)村處副處長譚炳才據(jù)此評論說，從實踐情況看，“地市級”政府對縣一級的輻射帶動能力并不明顯，卻大大增加了財政負擔。

理論上還有一種觀點認為，“城鄉(xiāng)合治”之下，市的發(fā)展雖然暫時地犧牲了農(nóng)民（或農(nóng)村、農(nóng)業(yè)）的利益，但是它卻積累了一定的工業(yè)化資本，為城市工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了基本條件；等城市工業(yè)化達到一定的水準以后，它會自然地反哺農(nóng)業(yè)。對此，吳理財向記者指出，這種想法在現(xiàn)實中行不通。城市工業(yè)發(fā)展到一定程度以后，由于資本的趨利本性，它不會自覺地投向農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而是會投向第三產(chǎn)業(yè)或城市其他產(chǎn)業(yè)，以滿足城市的“高檔”消費和“文明”生活的需要，或者將工業(yè)資本轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y本以謀取更多的利潤。因為，在目前條件下，將資本投向農(nóng)業(yè)，顯然不像其他產(chǎn)業(yè)那樣可以賺取更多利潤。

中國今天的現(xiàn)實也屢屢表明，在市領(lǐng)導(dǎo)縣“城鄉(xiāng)合治”的旗幟之下，農(nóng)村的社會經(jīng)濟資源、資本更主要地被市所汲取，農(nóng)業(yè)利潤非但沒有為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展作有效積累，反而一直在為市主導(dǎo)下的城市經(jīng)濟發(fā)展需要服務(wù)。“市管縣”下城市經(jīng)濟的發(fā)展，恰恰有相當部分來自農(nóng)村利益的轉(zhuǎn)移，最終導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展的日益落后，和城鄉(xiāng)二元社會分割的加劇。

浙江經(jīng)濟發(fā)展的“真經(jīng)”

在“市管縣”實踐與城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同發(fā)展的初衷漸行漸遠之時，一直堅持“省管縣”體制的浙江省，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展卻取得了突出的成績。

2003年，浙江省農(nóng)村居民人均純收入5431元，扣除物價因素，比上年實際增長7.8％，而全國平均水平連續(xù)七年低于5％。除此之外，浙江省農(nóng)村居民純收入水平，已經(jīng)連續(xù)19年高居全國各省區(qū)榜首。

浙江農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)該歸功于從1978年到1998年的20年中，浙江縣域經(jīng)濟以農(nóng)村工業(yè)化為主導(dǎo)的發(fā)展模式。1998年，浙江省針對城市化大大滯后于工業(yè)化的實際，提出了加快實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展進入了以城市化來提升工業(yè)化的發(fā)展新階段。縣域城市化建設(shè)突破了小城鎮(zhèn)建設(shè)時期的局限性，開始以縣城和中心鎮(zhèn)建設(shè)為重點，提高縣域的城市化水平。縣級城市和136個中心鎮(zhèn)，都開始按照中小城市的功能要求，進行科學(xué)的規(guī)劃和建設(shè)。

與此同時，千百萬浙江農(nóng)民闖市場，辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，辦專業(yè)市場，建小城鎮(zhèn)，繼而進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，小城鎮(zhèn)綜合改革，等等，這些不斷演進的市場取向的改革，使浙江縣域經(jīng)濟率先實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，使得縣域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，促使了農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，農(nóng)民向非農(nóng)民轉(zhuǎn)化，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)化——而這，“省管縣”體制無疑給縣域經(jīng)濟的發(fā)展提供了充足的空間。可以說，這是破解“三農(nóng)”困境的又一條道路。

農(nóng)村問題專家、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文曾多次到浙江考察。他在接受記者采訪時說：“浙江‘省管縣’的財政制度，保證了縣域經(jīng)濟發(fā)展所需的資金，促進了縣和縣以下經(jīng)濟的繁榮，對促進城鄉(xiāng)一體化進程非常有利。這是浙江省經(jīng)濟發(fā)展的‘真經(jīng)’。”

“強縣擴權(quán)”與留利農(nóng)村

“省管縣”財政體制在浙江的實行，也并非沒有障礙。由于“市管縣”體制在現(xiàn)實中已經(jīng)成為實現(xiàn)中心城市加速發(fā)展的代名詞，在浙江，也存在這樣一種呼聲：像其他省份一樣實行“市管縣”，以推動浙江中心城市更快地發(fā)展。

金華市計委曾經(jīng)做過一個名為《金華中心城市定位與培育對策》的課題研究，其中一條“對策”就明確提出，應(yīng)當“改革現(xiàn)行省管縣的財政體制，建立省管市、市管縣的財政體制，構(gòu)建區(qū)域中心城市自我積累和發(fā)展的內(nèi)部動力機制……，拓展中心城市發(fā)展空間”。

除了理論上的呼吁，在現(xiàn)實中，浙江某些市級政府通常會通過建一個龐大的市，變縣為區(qū)，以在一定程度上抵消“省管縣”體制對于市級財政的不利影響。例如在臺州，自1994年撤地設(shè)市后，吸納了椒江、黃巖、路橋三個區(qū)作為主城區(qū)，市區(qū)面積達到1536平方公里，占整個臺州市面積的16％。龐大的市區(qū)，為市級財政帶來了充裕的收益，2002年市本級財政體制內(nèi)當年可用資金為202494萬元，占到全市的42.6％。

然而，經(jīng)過黃巖區(qū)的努力，并得到省里的支持，自2004年起，占市區(qū)面積64％的黃巖將大幅減少上交市財政的金額，這無疑是浙江省對地級市擴市增區(qū)的一種否定。

與之相映的是，近10年來，浙江省的縣權(quán)還在進一步被省越市下放。

1992年，浙江先對省內(nèi)13個經(jīng)濟強縣下放了審批權(quán)；1997年，又在蕭山、余杭試行部分地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限；2002年8月，浙江省委辦公廳下發(fā)文件，擴大紹興等17個縣（市）的經(jīng)濟管理權(quán)限，將313項本該屬于地級市經(jīng)濟管理的權(quán)限下放到上述17個縣，內(nèi)容涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴權(quán)事項，幾乎囊括省市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面。這次權(quán)限的下放，后來被歸結(jié)為四個字——“能放都放”。

目前，浙江正在研究第二輪擴權(quán)方案，準備使擴權(quán)縣的總數(shù)達到25個左右，同時再增加一批擴權(quán)事項，包括一些地市級的社會管理權(quán)限，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等。

可以想見，在浙江省這樣的思路下，不久的將來，市將僅僅作為依靠其主城區(qū)財政收入而生存和發(fā)展的城市管理層，而不再涉足縣及以下農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這一體制，將是一個“市縣分治”的體制。

浙江省委政策研究室副主任沈建明認為，改革至今，計劃經(jīng)濟的痕跡主要殘留在行政領(lǐng)域，如行政審批制度，按照級別、部門進行層層審批，其中有太多的內(nèi)容已經(jīng)不符合經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀。因此，權(quán)力的下放其實是一種松綁，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然需求，其直接效應(yīng)是：減少了環(huán)節(jié)，簡化了手續(xù)，加快了速度，提高了效率。

讓市成為一個“自負盈虧”的城市經(jīng)濟體，切斷其從農(nóng)村中汲取利潤的通道；通過直接面對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的縣域經(jīng)濟發(fā)展，留利于農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的積累與發(fā)展——浙江的“省管縣”財政體制，正是一條破解“三農(nóng)”困境的另類路線。

資料

1949年后中國行政區(qū)劃變遷

▲1949年建國初期，我國基本延續(xù)了民國時的體制，以中央－省－縣三級為基本框架。

▲1954年憲法第53條規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。這一規(guī)定保留至今，實行地級市管縣體制的法律依據(jù)來源于此。

▲1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，將其所轄縣劃歸天津市管轄。這被認為正式開創(chuàng)了“市管縣”體制。

▲1959年12月，第二屆全國人大常委會通過《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，認可了“市管縣”體制，使之得以在全國迅速推廣。

▲1982年，中共中央發(fā)布《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，首先在江蘇全省實行“市管縣”試點。

▲1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并” ，“市管縣” 體制開始在全國試行。

▲1999年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》和《國家民政部關(guān)于調(diào)整地區(qū)建制有關(guān)問題的通知》提出，與縣級市并存的地區(qū)，所在市達到設(shè)立地級市標準的，撤地設(shè)市，從而進一步加大了“市管縣”體制推廣的力度。

截至2002年年底，全國332個地級單位中，已有275個改為地級市，占地級行政建制的82.83％；地級市所領(lǐng)導(dǎo)的縣占縣級單位總數(shù)的70％以上，人口占總?cè)丝诘?0％以上。市管縣已經(jīng)成為影響最為重大的地方行政體制。

“市管縣”體制所形成的城鄉(xiāng)合治，導(dǎo)致了農(nóng)村的社會經(jīng)濟資源、資本更主要地被市所汲取。不但未能實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的共同發(fā)展，反而加劇了城鄉(xiāng)二元社會的分割。

胡一帆／輯