“省管縣”：破解“三農”困境的另類路線

2004年，對于浙江省臺州市政府來說，注定是一個財政收入不寬松的一年——從這年起，原本屬于臺州市主城區之一的黃巖區，將不再向臺州市足額上解現行財政體制所規定的部分縣財政收入。

自1994年臺州撤地設市以來，黃巖就一直作為臺州市的一個主城區而存在。而在過去，黃巖則是一個縣級設置。由“縣”變“區”，對于中國大部分地區的縣域而言，是跑步進入城市化的捷徑，也是獲得市級財政更多投入的契機。可是對于黃巖，如此變化在經濟上卻令其難以接受。原因在于浙江省的財政體制與全國其他各省市不完全相同：不實行市管縣的三級體制，省級財政直接管理到縣——這一體制被稱為“省管縣”。

在這樣的財稅體制下，縣級財政直接上交到省，而不必顧及所屬的地級市；地級市所能夠獲得的下級財政收入，只能來自于所轄主城區。這樣，對并入市區的縣級區而言，在按規定向省上交一定比例的財政收入之外，還要再向市級財政上交一定比例的財政收入。

為了免除這筆“額外”的負擔，黃巖方面經過一番爭取后，終于獲得省里同意，將向市級財政上交的額度從2004年起大幅調低。而這一舉措，也被認為是浙江省“省管縣”體制的進一步延伸。

當然，這樣的財政體制在當前中國絕大多數的省區并不存在。因此像黃巖這樣盼望著脫“市”而出的情況并不多見。無疑，在目前以“市管縣”體制為主體特征的中國，堅持走“省管縣”道路的浙江是一個鮮明的異類。

“省管縣”促進縣域經濟發展

其實，“省管縣”并非新發明。1949年中華人民共和國成立之初，中國只有中央、省、縣三級，此外還有地區行署作為一個虛設層級，受省委托代管一些縣。到了上個世紀50年代末期，在省與縣之間開始出現一個中間層級——地級市，其初衷是發揮城市的聚合效應和帶動效應。后經過近50年的拓展和兩輪發展高潮，由原來的地區行署或縣改制而成的地級市逐漸成為各省市區行政層級中承上啟下的重要一環，它既作為一個行政層級存在，同時還會形成一個以“市”為單位的經濟區域。

從1982年開始，中國開始實行市領導縣體制，正式形成了省市縣的三級地方政府體制。經過在江蘇省全省境內的“地改市”、“市管縣”試點以后，“市管縣”體制在中國迅速普及。截至2002年年底，全國332個地級單位中，已有275個改為地級市，地級市所領導的縣占縣級單位總數的70％以上，覆蓋人口近10億。

在“市管縣”的潮流中，浙江省卻一直特立獨行。雖然在名義上實行市領導縣體制，但除寧波市，浙江省其他縣（包括縣級市）的財政和黨政一把手卻是直接由省管理，因此實際上并沒有普遍實行“市管縣”體制。

落實到具體操作上，浙江省預算內的縣財政，直接與浙江省財政結算；預算外的各種“費”，則還是與市結算。此外，在政策上傳下達、業務指導上，市財政局對縣財政局仍有行政上下級關系。

以金華地區為例，行政層級上，義烏市是縣級市，義烏財政局屬于金華財政局的下級。但在財政體制上，雙方沒有結算關系，義烏直接同省財政進行結算。

“省管縣”體制與“市管縣”體制相比，一個突出特點是，“省管縣”體制下，由于避免了市對縣的財政截留，縣域經濟發展的優勢非常明顯。1993年，浙江30多個發達縣的財政收入已經占全省財政收入的70％，到2002年底，浙江全省財政總收入上億元的縣(縣級市)達到57個，其中上10億元的縣(縣級市)有16個。而根據國家統計局2003年10月公布的最新全國綜合實力百強縣排名，浙江各縣延續了強勁的勢頭，以26個縣（包括縣級市）的入選，遙遙領先于鄰近且整體經濟水平非常接近的江蘇省。

研究地域經濟發展的專家們普遍認為，浙江省縣域經濟全面和蓬勃發展，與這一體制不無關系。浙江省改革與發展研究所所長卓永良稱，浙江以“犧牲”杭州市區、紹興市區、溫州市區等的快速發展為代價，換來了紹興縣、原蕭山市和余杭市、玉環縣、樂清市、瑞安市等一大批縣（市）的快速發展，所得大于所失。

“市管縣”之弊

從“市管縣”體制的發展歷程，可以看出這一體制有著鮮明的時代特色。

20世紀50年代末期，是“市管縣”體制的第一波迅速發展時期。當時中央的意圖非常具體，即把一些蔬菜生產的基地縣并入市來管理，通過發揮中心城市在經濟建設中的聚合效應，解決城市蔬菜供應的問題。

到了20世紀80年代，“市管縣”的目的則是為了促進城鄉共同發展。1983年2月15日中共中央、國務院發出的《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，明確指出：“要以經濟發達的城市為中心，以廣大農村為基礎，逐步實行市領導縣的體制，使城市和農村緊密結合起來，促進城鄉經濟、文化事業的發展。”顯然，中央希望通過這一行政性體制來溝通城鄉社會，最終實現城鄉合治和一體化發展。

應該承認，這一考慮有其合理性。改革開放以來，農村亟需獲得城市在技術力量、智力支持、信息服務、資金支援等方面的援助，對城市依賴大為加深；城市的工業生產、經濟改革也迫切需要輻射到農村，以保障城市的市場、勞務、原料及副食品供應。因此，“市管縣”在密切城鄉關系、加強城鄉合作、促進城鄉一體化等方面的確起到了一定的推動作用。

但是，現實卻不總是按照理論設計的邏輯發展。安徽省社科院研究員吳理財認為，從“市管縣”體制的發展歷程可以看出，這種體制有著明顯傾向性，它更主要是為市服務的。最典型的莫過于所轄的縣成為市的“菜籃子”基地和工業產品原材料基地，同時由于農業產品的生產與價格長期受到計劃控制，市主導下的城鄉合治，只是使得農業利潤向城市集中與轉移更為便利而已。

其實，從基層的實踐中也很容易觀察到，從天而降的市一級行政，其經濟來源非常有限，要維持自身的積累和發展，只能向下獲取資源。在“市管縣”的體制下，縣完全聽命于市，許多市視縣為附屬行政單位，要求縣經濟發展從屬于市經濟發展的需要，市管縣實際成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”和“市壓縣”。而縣又直接指揮著鄉（鎮）、村，如此一來，行政事務的壓力和財政收支的壓力，通過層層分解，最終還是壓到了最基層的廣大農村。廣東省政府發展研究中心農村處副處長譚炳才據此評論說，從實踐情況看，“地市級”政府對縣一級的輻射帶動能力并不明顯，卻大大增加了財政負擔。

理論上還有一種觀點認為，“城鄉合治”之下，市的發展雖然暫時地犧牲了農民（或農村、農業）的利益，但是它卻積累了一定的工業化資本，為城市工業的發展創造了基本條件；等城市工業化達到一定的水準以后，它會自然地反哺農業。對此，吳理財向記者指出，這種想法在現實中行不通。城市工業發展到一定程度以后，由于資本的趨利本性，它不會自覺地投向農村，支持農業的發展，而是會投向第三產業或城市其他產業，以滿足城市的“高檔”消費和“文明”生活的需要，或者將工業資本轉變為金融資本以謀取更多的利潤。因為，在目前條件下，將資本投向農業，顯然不像其他產業那樣可以賺取更多利潤。

中國今天的現實也屢屢表明，在市領導縣“城鄉合治”的旗幟之下，農村的社會經濟資源、資本更主要地被市所汲取，農業利潤非但沒有為農村的經濟發展作有效積累，反而一直在為市主導下的城市經濟發展需要服務。“市管縣”下城市經濟的發展，恰恰有相當部分來自農村利益的轉移，最終導致農村地區經濟、社會發展的日益落后，和城鄉二元社會分割的加劇。

浙江經濟發展的“真經”

在“市管縣”實踐與城鄉經濟共同發展的初衷漸行漸遠之時，一直堅持“省管縣”體制的浙江省，農村經濟發展卻取得了突出的成績。

2003年，浙江省農村居民人均純收入5431元，扣除物價因素，比上年實際增長7.8％，而全國平均水平連續七年低于5％。除此之外，浙江省農村居民純收入水平，已經連續19年高居全國各省區榜首。

浙江農村經濟的發展，應該歸功于從1978年到1998年的20年中，浙江縣域經濟以農村工業化為主導的發展模式。1998年，浙江省針對城市化大大滯后于工業化的實際，提出了加快實施城市化發展戰略，浙江縣域經濟發展進入了以城市化來提升工業化的發展新階段。縣域城市化建設突破了小城鎮建設時期的局限性，開始以縣城和中心鎮建設為重點，提高縣域的城市化水平。縣級城市和136個中心鎮，都開始按照中小城市的功能要求，進行科學的規劃和建設。

與此同時，千百萬浙江農民闖市場，辦鄉鎮企業，辦專業市場，建小城鎮，繼而進行鄉鎮企業產權制度改革，小城鎮綜合改革，等等，這些不斷演進的市場取向的改革，使浙江縣域經濟率先實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌，使得縣域經濟的蓬勃發展，促使了農業向非農業轉化，農民向非農民轉化，農村向城市轉化——而這，“省管縣”體制無疑給縣域經濟的發展提供了充足的空間。可以說，這是破解“三農”困境的又一條道路。

農村問題專家、中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文曾多次到浙江考察。他在接受記者采訪時說：“浙江‘省管縣’的財政制度，保證了縣域經濟發展所需的資金，促進了縣和縣以下經濟的繁榮，對促進城鄉一體化進程非常有利。這是浙江省經濟發展的‘真經’。”

“強縣擴權”與留利農村

“省管縣”財政體制在浙江的實行，也并非沒有障礙。由于“市管縣”體制在現實中已經成為實現中心城市加速發展的代名詞，在浙江，也存在這樣一種呼聲：像其他省份一樣實行“市管縣”，以推動浙江中心城市更快地發展。

金華市計委曾經做過一個名為《金華中心城市定位與培育對策》的課題研究，其中一條“對策”就明確提出，應當“改革現行省管縣的財政體制，建立省管市、市管縣的財政體制，構建區域中心城市自我積累和發展的內部動力機制……，拓展中心城市發展空間”。

除了理論上的呼吁，在現實中，浙江某些市級政府通常會通過建一個龐大的市，變縣為區，以在一定程度上抵消“省管縣”體制對于市級財政的不利影響。例如在臺州，自1994年撤地設市后，吸納了椒江、黃巖、路橋三個區作為主城區，市區面積達到1536平方公里，占整個臺州市面積的16％。龐大的市區，為市級財政帶來了充裕的收益，2002年市本級財政體制內當年可用資金為202494萬元，占到全市的42.6％。

然而，經過黃巖區的努力，并得到省里的支持，自2004年起，占市區面積64％的黃巖將大幅減少上交市財政的金額，這無疑是浙江省對地級市擴市增區的一種否定。

與之相映的是，近10年來，浙江省的縣權還在進一步被省越市下放。

1992年，浙江先對省內13個經濟強縣下放了審批權；1997年，又在蕭山、余杭試行部分地級市的經濟管理權限；2002年8月，浙江省委辦公廳下發文件，擴大紹興等17個縣（市）的經濟管理權限，將313項本該屬于地級市經濟管理的權限下放到上述17個縣，內容涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。這次權限的下放，后來被歸結為四個字——“能放都放”。

目前，浙江正在研究第二輪擴權方案，準備使擴權縣的總數達到25個左右，同時再增加一批擴權事項，包括一些地市級的社會管理權限，如出入境管理、戶籍管理、車輛管理等。

可以想見，在浙江省這樣的思路下，不久的將來，市將僅僅作為依靠其主城區財政收入而生存和發展的城市管理層，而不再涉足縣及以下農村經濟的發展。這一體制，將是一個“市縣分治”的體制。

浙江省委政策研究室副主任沈建明認為，改革至今，計劃經濟的痕跡主要殘留在行政領域，如行政審批制度，按照級別、部門進行層層審批，其中有太多的內容已經不符合經濟發展的現狀。因此，權力的下放其實是一種松綁，是市場經濟發展到一定階段的必然需求，其直接效應是：減少了環節，簡化了手續，加快了速度，提高了效率。

讓市成為一個“自負盈虧”的城市經濟體，切斷其從農村中汲取利潤的通道；通過直接面對鄉（鎮）、村的縣域經濟發展，留利于農村，實現農村經濟的積累與發展——浙江的“省管縣”財政體制，正是一條破解“三農”困境的另類路線。

資料

1949年后中國行政區劃變遷

▲1949年建國初期，我國基本延續了民國時的體制，以中央－省－縣三級為基本框架。

▲1954年憲法第53條規定“直轄市和較大的市分為區、縣”。這一規定保留至今，實行地級市管縣體制的法律依據來源于此。

▲1958年，河北省撤銷天津地區，將其所轄縣劃歸天津市管轄。這被認為正式開創了“市管縣”體制。

▲1959年12月，第二屆全國人大常委會通過《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，認可了“市管縣”體制，使之得以在全國迅速推廣。

▲1982年，中共中央發布《改革地區體制，實行市領導縣體制的通知》，首先在江蘇全省實行“市管縣”試點。

▲1983年2月15日，中共中央、國務院發出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并” ，“市管縣” 體制開始在全國試行。

▲1999年，《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》和《國家民政部關于調整地區建制有關問題的通知》提出，與縣級市并存的地區，所在市達到設立地級市標準的，撤地設市，從而進一步加大了“市管縣”體制推廣的力度。

截至2002年年底，全國332個地級單位中，已有275個改為地級市，占地級行政建制的82.83％；地級市所領導的縣占縣級單位總數的70％以上，人口占總人口的80％以上。市管縣已經成為影響最為重大的地方行政體制。

“市管縣”體制所形成的城鄉合治，導致了農村的社會經濟資源、資本更主要地被市所汲取。不但未能實現城鄉經濟的共同發展，反而加劇了城鄉二元社會的分割。

胡一帆／輯